長期以來學前教育一直是哈爾濱市教育體系中的短板，特別是隨著“二孩政策”的全面放開，普惠性學前教育資源供給不足，“入公辦園難”“入民辦園貴”“就近入園難”等問題越來越突出。據統計，截至2018年底，哈爾濱市共有幼兒園1374所，公辦334所、民辦1040所，其中，普惠性民辦幼兒園325所；普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為60%，普惠性民辦園在園幼兒比例為23.3%。為此，增加民辦普惠性幼教資源供給，促使民辦園向普惠性轉型已成為當前亟需研究解決的一項重要任務。
一、普惠性民辦園發展的制約因素
（一）政策保障體系不夠完善
近年來，國家、省相繼出臺多項學前教育政策法規支持學前教育發展，而哈爾濱市的配套政策不夠健全，政策保障體系不夠完善。一是普惠性民辦園保育教育費收費標準偏低且缺乏動態調整機制。哈爾濱市規定九區不高于1200元/月/生，九縣不高于400元/月/生，對部分符合普惠性民辦園申報條件的民辦園缺乏吸引力。該政策特別在哈西、群力等新增人口集中區難落實，舉辦者多持觀望態度。二是普惠性民辦園的認定標準較單一。各區、縣（市）在認定實踐中僅以保育教育收費標準為主要認定條件，缺少設施設備、師資配比等相應規范，導致目前經認定的普惠性民辦園普遍存在設施設備陳舊、教具玩具更新慢、師資配比不足、教師工資偏低且流動性大，準入退出機制不嚴，財務監管不完善等突出問題。三是缺少支持普惠性民辦園發展的優惠政策。在稅費減免、獎補政策尚未出臺之際，經費保障投入長效機制不夠健全，成為制約普惠性民辦園發展的最大瓶頸。特別是縣域財力參差不齊，民辦園不能享受國民待遇，有的區、縣（市）尚未開展普惠性民辦園認定工作。
（二）監管力量比較薄弱
目前，哈爾濱市學前教育專職管理人員嚴重不足，監管力量薄弱。市級層面，教育行政部門僅2人負責學前教育監管工作；區縣級層面，除南崗有4人負責監管外，其他各區、縣（市）僅有1-2名學前教育視導員從事監管工作且同時兼職其他工作，不得不采取從公辦園借調教師進行“補位”。專業化監管隊伍缺乏、柔性執法不到位。在哈爾濱市沒有建立科學保教質量評估監管體系，缺乏健全的質量督導、監測、評估機制，與之相關的教師收入待遇保障、教育教學投入等缺少相應監督機制情況下，對普惠性民辦學前教育服務與管理缺位，監管的某些環節顯得很薄弱。同時，近期開展的城鎮小區配套幼兒園專項治理、整治民辦無證園工作中，多觸及開發商、幼兒園舉辦者根本利益，教育行政部門尚未成立教育執法大隊，很難對其進行有效監管，常常面臨問責風險，整治工作問題比較棘手。
（三）治理“無證園”遭遇瓶頸
由于優質普惠性學前教育資源供給不足，市場供需矛盾日益突出，導致無證幼兒園大量涌現。截止至2019年2月，哈爾濱市尚有無證園715所，在園幼兒3.3萬人。在治理實踐中發現：一是現有辦園政策準入門檻較高，有些無證園老舊房屋無法改造、面積不達標，投入不足，但因其收費低廉，滿足了部分低收入群體、困難群體的需求。如果一味取締，會導致部分幼兒短期內無園可上，引發新的社會矛盾。二是因哈爾濱市消防管理職責移交工作原因，部分無證園在辦證辦照過程“卡”在消防許可審批環節，致使后續其他許可審批環節無法進行，導致符合資質的無證園大量積壓。
（四）歷史遺留問題解決遲緩
為提高哈爾濱市普惠性幼兒園覆蓋率，確保適齡幼兒“就近入園”。按照國家、省市相關文件規定，全市住宅小區項目規劃配建幼兒園107所，其中，在79所已建成幼兒園中，僅10所移交（7所開發商無償移交，2所政府投資建設，1所政府回購），尚有69所未移交。究其原因，在《黑龍江省城鎮小區配套幼兒園專項治理工作方案》（以下簡稱《方案》）出臺前建成的小區配套幼兒園移交中存在因房屋產權權屬等問題，導致相當一部分小區配套幼兒園未按相關文件要求移交屬地教育行政部門進行管理，房屋多閑置、挪用或出租等，未辦成公辦園或普惠性民辦園，已移交的房屋也存在面積上不具備開辦幼兒園的基礎條件。同時，專項整治工作部分事權在市級，區縣（市）級協調難度大，移交工作推進緩慢，各部門分工負責、齊抓共管的工作機制尚需完善。
二、對策建議
（一）因地制宜構建政策保障體系
一是做好頂層設計。盡快制定出臺《哈爾濱市民辦學前教育服務點認定及管理辦法（試行）》《哈爾濱市幼兒園布局規劃》《哈爾濱市學前教育管理辦法》《哈爾濱市幼兒園提升質量指導手冊》等相關政策，構建完備的政策保障體系。二是加強政策宣傳與引導。積極鼓勵原有非普惠性民辦園和新審批的民辦園開辦普惠性民辦園。同時，將自收自支企事業單位辦園納入普惠性民辦園統籌，如：鍋爐、電機、量具等廠辦幼兒園，切實改變一些企事業幼兒園運行入不敷出、舉步維艱的發展現狀。三是完善普惠性民辦園獎補政策、落實學前教育幼兒資助政策，因地制宜建立保育教育收費標準動態調整機制。具體可通過撥付建設補助、開辦經費補助、生均定額補助、生均公用經費、租金補助、教師工資補貼、擴學位補助、大型修繕項目補助、上檔升級補助和教職工保險經費補助以及專業扶持、結對扶持等多種方式支持其發展。四是完善民辦幼兒教師待遇。落實教師年度體檢、工資及險金、職稱評聘標準，提高高級職稱比例，幫扶結對、鼓勵公辦、民辦園共享教學教具資源。五是制定落實相關稅費優惠政策，如在普惠性民辦園用電、用水、用氣、用熱等方面執行與公辦園相同價格或給予相應補貼。
（二）多方參與共建全流程監管體系
一是建立教育行政部門、街道（鄉鎮）、社區齊抓共管的新型管理模式。通過“互聯網+”，建立日常監管“云平臺”，設立監管臺賬，抽調優秀安全監管員，實行網格化管理等方式，創新監管模式。二是完善準入退出機制。積極鼓勵民辦園申報普惠性民辦園。委托第三方評估機構，將辦園規模、建設標準、辦園規范與安全管理、設施設備、班生規模、教師力量、教職工險金社會保障情況、定價收費等作為申報的硬性標準。對于在日常經營管理中存在違法違規行為、廢業等情況時，要及時啟動退出機制并妥善處理好相關后續工作。三是完善日常監管。健全教育行政監管機制，及時向社會公布普惠性幼兒園名單、辦園地址及收費標準，明示普惠性幼兒園標識，強化日常動態監管。四是充分發揮行業協會、家長委員會等組織作用，發揮民間監督力量。通過開展協會活動、家校互動，加強幼兒園之間交流合作和監督，讓家長積極參與到幼兒園的管理和決策過程中，確保普惠性民辦園良性循環和可持續發展。五是組建專項監管隊伍，成立資金監管機構。一方面，全面落實主體監管責任。市縣兩級成立教育執法大隊，根除無證園“頑疾”；另一方面，完善財務管理機制。成立普惠性民辦幼兒園財務管理中心，對政府發放的獎補資金實行“集中管理、分園核算”，指定監督部門和專業人員對普惠性民辦園的資金使用情況進行監督，確保合理使用經費，避免資金浪費。
（三）多措并舉推進“無證園”治理
一是摸清無證園底數、建立臺賬，向社會公示，將其全部納入監管范圍。二是降低辦園準入門檻，引導無證園辦成普惠園。通過優化審批程序，壓縮審批時間，簡化審批手續，推動盡可能多的無證園合法化，并辦成普惠性民辦園。準入一批基本符合辦園標準但相關證件不全的、整改一批基本符合辦園要求但仍存在一定問題的、整合一批達不到獨立辦園條件但無安全隱患且確有存在必要的，取締一批缺乏基本辦園條件、存在重大安全隱患的無證園并做好在園幼兒分流安置工作。三是對部分無證園取締后形成學前教育資源空白的區域，可利用調整出的校舍、社區用房等閑置資源，通過招投標方式建成普惠性民辦園或社區辦園。對短期內達不到基本辦園標準且存在在園幼兒分流困難的，要逐園予以建檔立卡并派專人駐園整改，同時，適當延長民辦學前教育服務點的辦學時間，避免普惠性學前教育資源流失。四是借鑒天津等地經驗，積極協調消防部門將消防事權盡快移交轄區派出所，加快消防審批時限。五是監管端口前移。對有辦園意向或籌建中的無證園，提前介入，“一對一”幫扶，督促其按標準和程序籌建；對無法按照標準籌建的及時予以制止；對不準備辦園的，聯系有證園購買其資產，減少損失。及時將新產生的無證園消滅在萌芽中。
（四）穩妥有序解決歷史遺留問題
根據城鎮小區配套幼兒園用地性質、撥付方式、產權歸屬等，按照“一事一議”“一園一案”的原則，逐一進行整改。一是限時制定相應配套的整改方案。按照國家、省出臺的《方案》，通過前期的摸底排查情況，認真制定相應的配套整改方案。二是依據小區項目取得用地批文時間分情形移交。對于《方案》出臺前未移交的，根據合同權屬約定情形決定產權移交事宜。可在不改變房屋產權權屬的情況下，限期移交教育行政部門管理，辦成公辦園或委托開辦普惠性民辦園。對于租賃配套設施改建的民辦園，政府應對辦園成本給予適當方式補貼。三是做好對不移交小區的治理。對于應建未建或者建設不到位、挪作他用、拒不移交的，分別通過開發商無償補建、新建、就近建，暫停供電、供水、供氣、供熱服務，整改到位前暫停辦理登記（已登記的予以撤銷），直至通過法律途徑解決，并將相關企業或人員限制從業或市場準入、納入不良征信系統。三是形成各部門聯審聯管的工作機制。短期內，單靠教育行政部門單打獨斗，很難做好城鎮小區配套幼兒園專項治理工作，需要各部門通力合作，各司其職，捋順事權，定期召開聯席會議，才能取得治理實效，才能為優質普惠性民辦學前教育發展保駕護航。
作者:曹鳳剛 劉德輝 郭維 陳曦
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