【摘要】本研究以全國22個區縣的620位民辦幼兒園園長為調查對象，從地域（城市、縣鎮、農村）維度剖析民辦幼兒園的管理現狀。結果顯示，不同地域民辦幼兒園差異顯著，優質教育資源集中于城市和縣鎮，農村民辦幼兒園總體發展狀況滯后。為此，政府部門要深入認識民辦幼兒教育的價值和意義；制訂發展規劃，落實并完善政策措施，積極發展普惠性民辦幼兒園；加大財政支持力度，有效監管辦學經費使用情況并加強對會計的業務指導；加強過程質量監督。同時，民辦幼兒園要完善自身發展，不斷提升保教質量；規范內部財務管理制度；采取切實有效的措施穩定師資隊伍，提高教師的專業能力。
【關鍵詞】民辦幼兒園；幼兒園管理；園長；現狀調查；政策研究
【中圖分類號】G612 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2014）03-0041-04
【作者簡介】馬天宇（1979-），女，浙江余姚人，上海市浦東教育發展研究院教師，助理研究員；黃娟娟（1964-），女，江蘇無錫人，上海市教育科學研究院普通教育研究所學前教育研究室主任，研究員。
一、問題提出
近年來，民辦幼兒園發展規模已占據學前教育的“半壁江山”[1]，但民辦園教育市場混亂的現象越來越凸顯，民辦園的兩極化現象越來越嚴重，民辦園辦園條件良莠不齊[2]。城市民辦園和農村民辦園在辦園理念、管理水平、硬件設施、師資隊伍和教學質量上差距尤為明顯。如何在學前教育公共服務體系構建的過程中，促進民辦幼兒園向著公益、優質、多樣、具有鮮明特色的方向發展，從而形成學前教育良好的發展格局；如何提高民辦園的管理水平，增加普惠性，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育，是當前亟需解決的課題。
國內現有的關于民辦幼兒園的研究大多是理論層面的分析或是基于特定區域的調查，缺乏覆蓋全國范圍的實證調查，更鮮有基于城鄉比較視角的相關研究。鑒于此，本文從民辦幼兒園管理入手，力圖從地域（城市、縣鎮、農村）維度剖析民辦幼兒園的管理現狀，探索其發展的特殊規律，分析總結其管理的經驗和不足，為不同地域民辦幼兒園的規范發展提供理論依據和具體的可行性策略，為政府的科學決策提供咨詢建議。
二、研究方法
本研究調查時間為2011年11月，被調查的對象為已經取得辦學許可證的民辦幼兒園，共調查636位園長（回收率為100%），其中有效問卷620份（有效率達97.48%）。本研究的調查問卷系課題組自行研制的《民辦幼兒園園長訪談問卷》，內容包括十一大類69個題目。十一大類具體為：園長和幼兒園基本情況、幼兒園的規劃與發展、幼兒園設立標準與申辦流程、財務監管制度、成本核算與收費、經費投入與管理、隊伍穩定與素質提高、業務指導與質量監測、政府扶持、園長對幼兒園工作的滿意情況及面臨的困難、園長的期望與要求。本研究所有的數據經過試測和修訂，采用SPSS17.0軟件進行統計分析，對問卷中的類別資料，進行百分數統計和不同地域、地區間X2檢驗；對問卷中的數量化資料，有的統計平均數，有的分段處理后統計百分數，然后再分別進行不同地域、地區間t檢驗和X2檢驗。
三、調查結果與分析
調查顯示，不同地域民辦幼兒園差異顯著，由于自然條件、經濟發展水平和制度導向的差異，優質教育資源集中于城市、縣鎮，農村民辦幼兒園總體發展狀況滯后。具體調查情況如下：
（一）民辦幼兒園園長普遍年富力強、學歷和專業化程度較高、任職穩定，但農村民辦園園長專業化程度有待提高
據調查，全國民辦園園長平均年齡為40.61歲，從城市到農村，園長的年齡呈下降趨勢；民辦園園長的學歷在大專及以上的占74.20%，但也有極少數園長（1.30%）的學歷在初中以下，沒有達標；學前教育專業的園長占78.70%；園長任職較為穩定，擔任園長的平均年限是9.18年。
可喜的是，農村民辦園園長最高學歷大多也達到大專程度，但是相對年紀較輕（平均為38.16歲），教育實踐與科學管理能力相對欠缺，這對農村民辦園的管理與辦園水平的提高多少會造成不利影響。
（二）民辦幼兒園城鄉分布不均，不同的地域辦學規模和辦學硬件設備差異顯著
經濟條件的限制和人口密度的差異導致民辦園城鄉布局不均衡，66.00%集中在城市，城鄉民辦園在教職工人數、班級數、幼兒學位數量上存在顯著性差異。農村民辦園的辦園規模相對較小，教職工人數平均為13.02人（城市和縣鎮分別為29.79人和30.47人），班級數量平均為4.92個（城市和縣鎮分別為7.37個 和7.53個），生均建筑面積6.41平方米（城市和縣鎮分別為8.75平方米和8.78平方米）。不定期開展區域活動的農村民辦園達到61.80%，這反映農村民辦園比較注重集體教育。縣鎮民辦園由于其獨特性，地方財政舍得投入，使得其教育資源比農村相對集中，在辦學規模上大于城市和農村，在辦學條件上也不亞于城市。
（三）民辦幼兒園設立標準統一，但注冊機構五花八門，具體設立標準不完善，對農村民辦園的監管相對薄弱
各地對民辦園的管理較規范，對民辦園的設立、設施設備、幼兒園負責人資格、辦園章程與組織機構有明確要求的均達到90.00%以上，但是注冊的機構不統一，在教育部門登記注冊的占69.40%，在民政部門登記注冊的占24.40%，還有的沒有登記注冊。政府對農村民辦園的監管存在一定的滯后性，體現在對農村民辦園收費標準有文件規定的僅占72.30%；有5.70%的農村民辦園沒有登記注冊。
（四）民辦幼兒園財務管理薄弱，監管乏力，資金流向不清晰，農村民辦園的問題更甚
沒有專職財務人員的民辦園達11.80%，有18.50%的民辦園從沒有接受過相關部門對其財務的檢查。民辦園每年的收入、支出情況沒有向家長委員會提供書面報告的占50.80%；從不公布伙食費的占30.00%；擅自挪用幼兒伙食費結余用于購買幼兒玩具、圖書、設備或者補貼教師伙食費和工資的現象也屢有發生。 農村民辦園財務監管的問題更為突出，沒有專職財務人員的占27.60%；經費收支會計記錄不全面、不完整的占24.40%；從來沒有接受財務檢查、審計的占48.00%。
（五）民辦幼兒園成本核算與收費標準不一，城鄉收費和支出差異顯著，收益難以衡量
保教費“按教育成本確定收費標準并收取”的民辦園占46.80%，“按政府指導價收取”的占29.40%，“有統一標準但有時會降低收費”的占8.50%，“周圍幼兒園收多少自己園也就收多少”的占7.40%，“沒有統一標準，按市場調節收取”的占5.20%，“其他”的占2.60%，“不清楚”的占0.10%，收費制度規定不明導致民辦園盈利和成本無法控制。在保教費、管理費、書本費、伙食費等經費收入方面，以及在教職工工資福利、房租、辦公經費等費用支出方面，城鄉民辦園差異非常顯著。23.60%的農村民辦園經常面臨收支不平衡、收入不足以維持正常運轉的狀況。
（六）民辦幼兒園經費投入城鄉差異顯著，經費主要來源于保教費，區縣政府和教育部門對民辦幼兒園補貼微薄
由于農村民辦園得不到國家財政性經費支持，幼兒繳納的保教費成為農村民辦園賴以生存和發展的經濟支持。城市、縣鎮、農村民辦園收取的保教費均占幼兒園經費來源的80.00%以上，而區縣政府、教育部門的補貼僅占經費來源的1.55%。每年每所農村民辦園平均接受的來自區縣政府、教育部門的補貼僅為1144.26元，是城市民辦園的十八分之一，縣鎮民辦園的四十五分之一。
（七）從城市到農村，民辦園教師的專業化程度、穩定情況和福利水平呈下降趨勢
學歷未達標的民辦園教師占1.28%，沒有職稱的占82.43%，而農村無職稱教師更是高達94.37%。從城市到農村，教師穩定情況呈下降趨勢，近三年來，有12.90%的民辦園有教師離園情況，69.63%的離園原因是自動離開。城鄉師資力量不論是數量還是質量都有明顯的差距，城鄉教師享受的政府支持舉措也差異顯著，農村民辦園教師參加社會保險的僅占17.90%，51.20%的農村民辦園沒有為教師辦理社會福利。
（八）民辦幼兒園接受上級業務指導與質量監測頻繁，但農村民辦園質量監測和專家指導情況堪憂
最近一學期，有95.50%的民辦園接受過上級單位來園指導和工作檢查，每學期平均接受檢查8.60次。有26.80%的農村民辦園從不聘請相關專家來園對教師進行業務指導， 有4.10%的農村民辦園，所在的區縣教育部門從未對其進行質量監測。區縣教育部門對農村民辦園進行辦園水平評價的僅占43.20%。
（九）民辦園發展與管理被納入教育事業發展規劃，但政府對民辦幼兒園整體上扶持力度不足，城鄉政府對民辦園發展重視程度和支持力度不一
九成以上當地政府將民辦園發展與管理納入教育事業發展規劃，各地政府亦出臺了扶持民辦園發展的政策，支持程度從高到低依次是縣鎮、農村和城市。但實際情況是，民辦園中有37.10%從來沒有得到過來自政府的扶持，而農村此現象高達53.70%。農村民辦園得到經費補助、獎勵和教育科研服務也遠低于縣鎮和城市民辦園。
園長對民辦園各項扶持性政策的態度差異顯著，城市民辦園更傾向于依托市場生存，而農村民辦園更依賴于政府的扶持政策。由此可見，雖然有關部門和各地出臺了不少對民辦教育的鼓勵和扶持政策， 但由于可操作性的差異，許多好的扶持措施難以得到充分落實，各級政府管理部門在操作過程中存在偏差。
（十）民辦幼兒園園長最滿意家長口碑，最不滿經濟收益，最希望政府部門加大支持力度
在舉辦幼兒園過程中，園長較為關注辦園行為是否符合家長的要求，對自己園滿意的方面依次是：家長口碑、教育質量、保育服務水平。無論城鄉，園長對經濟收益的滿意度均為零。園長面臨的最突出困難依次是：政府部門支持力度不夠、軟硬件得不到改善、人員流失嚴重、園所長遠發展前景不明、家長要求多等。全國44.80%的民辦園園長希望政府加大投入，而希望政府加大投入的農村民辦園園長為54.50%，愿望尤為突出。
四、建議
（一）對不同機構的建議
1. 對政府職能部門的建議
（1）深入認識民辦幼兒教育存在、發展的價值和意義。在公辦園不能完全滿足所有3歲～6歲幼兒學前教育需求的情況下，民辦園的存在和發展對于普及學前教育是一種積極的、有意義的、重要的補充。同時，民辦園的發展對于公辦園的發展也能起到一定的促進作用。因此，各級政府應大力支持民辦幼兒園的發展。如果政府給予適當政策扶持、積極引導并加強監管，對于民辦園解決生存困境、提高教學質量、完善服務體系具有重要的作用。
（2）制訂民辦幼兒教育發展規劃，落實和完善民辦學前教育政策措施，積極發展普惠性民辦幼兒園。各級政府應對民辦園的辦學規模、結構布局、層次類型等方面進行宏觀協調。要充分考慮到不同地區、不同文化、不同等級幼兒園的實際情況，制訂出適合地方特色的準入制度和標準，區分最高標準與最低限度，凸顯層次和維度。亦可根據民辦園的分類標準對其實行分類扶持，尤其是對面向普通大眾、收費較低的普惠性民辦園，應給予政策扶持，鼓勵并引導其發展。
（3）加大財政支持力度，有效監管辦學經費使用情況并加強對民辦幼兒園會計的業務指導。考慮到各地經濟社會發展狀況及民辦學前教育的發展狀況不同，各地應因地制宜在民辦學前教育相關政策中明確各級政府的資助責任。一方面，政府可設立民辦學前教育專項資金，通過項目補助、定額補助、差額補助和獎勵性補助等多種形式對民辦園進行財政資助。另一方面，政府也可以通過建設用地劃撥、稅收減免（如免征營業稅）、優惠租金及補貼地段生生均經費等優惠政策扶持民辦學前教育機構，確保適齡兒童可以在對口地段民辦園內平等接受學前教育。在監管上，建立民辦園風險防范機制，規范民辦園財務管理，推動建立審批機關、銀行、幼兒園三方共管賬戶， 對辦學資金進行實時監管， 有效監控幼兒園辦學經費正常和合理使用。同時加強對民辦園會計業務的指導，建立與其適應的會計制度和財務制度。 （4）加強過程質量監督，為民辦學前教育的有序、可持續發展提供重要保障， 促進民辦幼兒園提升水平、辦出特色。政府可通過暗訪、檢查、調研、舉報核查等措施對民辦園進行過程性監管，引導民辦園按教育規律辦學， 樹立正確的教育理念。 全面落實民辦園年檢制度、督導評估制度， 保障民辦園的持續健康發展。加強對民辦園的業務指導，特別是對幼兒園課程和教材進行監管， 防止小學化傾向。開展評比和獎勵活動， 引導、帶動民辦園提升辦學水平和質量。與此同時，應加大民辦幼兒教師的培訓力度，為民辦園提供免費的園長和教師培訓，進行民辦園優秀園長、優秀教師評比，幫助民辦園建立、完善管理制度。進一步落實民辦園教師與公辦教師享受同等待遇的研究，建立適合民辦園教師的社會保障方式和途徑，努力推進教師保障待遇的平等。
2. 對民辦幼兒園的建議
（1）完善民辦幼兒園自身發展，不斷提升保教質量。民辦園是在市場機制的作用下發展的，在符合《幼兒園工作規程》《幼兒園教育指導綱要（試行）》和《3―6歲兒童學習與發展指南》基本要求的基礎上，應充分發揮其在辦學自主性、辦學類型多樣性以及辦園個性化與特色化等方面的靈活性，滿足大眾對于多樣化學前教育的需求。
（2）規范內部財務管理制度。按照《會計法》《民辦教育促進法》等法律法規，建立專門的財務機構，配備專業的財會人員，提高民辦園的財務管理水平，完善幼兒園內部監督制約機制。
（3）加強民辦園之間、民辦園和公辦園之間的交流和溝通。可以由當地學前教育協會牽頭，通過沙龍、座談、觀摩等形式多樣的活動，幫助民辦園擴大信息量、共享相關的經驗與成果；探討現行條件下民辦園的生存與發展大計，共同提高辦園質量。
（二）對不同地域的建議
1. 對城市地區的建議
城市學前教育的整體發展水平相對較高，應將發展目標定位在“內涵提升”上。
（1）給城市政府職能部門的建議。應充分發揮民辦園辦學自主性、多樣性的優勢，促進民辦園根據社區居民需求提供特色化、專業化、國際化的學前教育服務；教育研究部門建立對民辦園業務指導的機制，在教學計劃和教材選用方面給予一定的自主選擇權，并組織力量對民辦園進行調研與隨機檢查；政府可以采用給予幼兒生均公用經費補貼、改善辦園條件的獎補、給教師專項經費補助等多種方式給予民辦園扶持。
（2）給城市民辦幼兒園的建議。充分挖掘和發揮自身優勢，明確自身定位并形成獨具特色的品牌；通過拓寬服務對象和拓展服務項目來吸引更多的生源；增強參與政府組織活動的積極性，提高獲取信息資源和自我發展的能力。
2. 對縣鎮地區的建議
縣鎮地區學前教育有一定的發展基礎，政府扶持力度較大，因此縣鎮發展目標應定位于“適度提高”。
（1）給縣鎮政府職能部門的建議。適度加強政策支持、資金補助的力度，增強普惠性，加強對教育經費的監管力度；規范辦學行為，嚴格管理無證辦園。
（2）給縣鎮民辦幼兒園的建議。明確招生范圍，盡可能以本區域幼兒為主要招生對象；積極開展幼兒園保育教育研究，提高教師教學水平。
3. 對農村地區的建議
農村地區學前教育基礎薄弱，政府支持力度不足，因此農村發展目標應定位于“大力扶持，全面提升”。
（1）給農村政府職能部門的建議。政府應擔負起農村辦學的主要責任，對農村民辦園給予專項經費補助，設立農村教師國家津貼，成立民辦園教育基金會，通過向社會募集資金解決獎金來源；加強教育政策和制度創新，制訂出適合地方特色的審批、經營、管理、收費等政策。可采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦園在保證基本教學質量下的普惠性；建立城鄉教師交流機制，農村優秀教師可以到城市幼兒園進修；加強對民辦園的監督檢查，要對轄區內每一所民辦園進行質量監測，定期進行財務檢查審計。
（2）給農村民辦幼兒園的建議。在教學方式上應依靠當地的自然資源，做到農村化、地方化，克服幼兒教育小學化傾向；開展自培活動，提供教師外出學習機會，聘請相關專家來園對教師進行業務指導，鼓勵教師參加各項教學評比；提高教師工資待遇，調動教師工作積極性，保證師資隊伍穩定。為教師繳納規定的社會保險費、辦理社會福利。規范財務管理制度，聘請專職財務人員，完善幼兒園內部監督機制，如幼兒園每年的收入、支出情況向家長委員會提供書面報告，及時公布伙食費使用情況，伙食費結余專款專用，對幼兒園收費標準實行備案。
【參考文獻】
[1] 王海英.學前觀察：民辦幼兒園的發展方向在哪里[N].中國教育報，2011-5-5（12）.
[2] 秦旭芳，謝果鳳，沈文. 論民辦幼兒園發展過程中的若干問題[J].沈陽師范大學學報（社會科學版），2011 ，（01）.
本研究報告是王海英主持的中國學前教育研究會課題“普惠性民辦幼兒園政策研究”（課題編號：2011-YB-27）和教育部-聯合國兒基會合作項目的階段性研究成果，由上海市教委基教處何幼華修改審定。在此，對課題組成員的辛勤付出表示感謝！
（責任編輯 顧麗婭）
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