學(xué)前教育普惠的大方向已定，但未來(lái)是大力發(fā)展公辦園，還是積極扶持民辦園？發(fā)展路徑仍存爭(zhēng)議 隨著二孩政策全面放開，各地將迎來(lái)一波出生高峰。在北京，預(yù)計(jì)新生兒每年將增加5萬(wàn)人左右。為此，各地都在布局新一輪的學(xué)前教育增容計(jì)劃。
從2016年開始，北京計(jì)劃三年內(nèi)新增15萬(wàn)個(gè)學(xué)前教育學(xué)位，而廣東省教育廳負(fù)責(zé)人也透露，至2018年公辦幼兒園和普惠民辦幼兒園爭(zhēng)取達(dá)到85%以上。
學(xué)前教育增容的大方向是普惠。2015年3月，教育部確定北京市順義區(qū)、大興區(qū)，天津市北辰區(qū)，江蘇省鎮(zhèn)江市，重慶市江北區(qū)等36個(gè)地區(qū)為國(guó)家學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，公益普惠的學(xué)前教育財(cái)政投入保障、教師隊(duì)伍培養(yǎng)補(bǔ)充、規(guī)范普惠性民辦幼兒園監(jiān)管等試點(diǎn)，將在實(shí)驗(yàn)區(qū)展開，周期為2016年-2018年。
但是，實(shí)現(xiàn)普惠是依靠發(fā)展公辦園，還是扶持民辦園？路徑上存有爭(zhēng)議。 學(xué)前教育普惠
對(duì)于許多家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，都曾經(jīng)歷過(guò)“入公辦園難、入民辦園貴”的難題。
去年6月3日，家住北京市西城區(qū)三教寺幼兒園附近的王女士凌晨3點(diǎn)就到幼兒園排隊(duì)報(bào)名，攜帶了入園要求的北京市西城區(qū)戶口本、西城區(qū)里仁街社區(qū)房產(chǎn)證、獨(dú)生子女證和出生證“四證”，但3歲的女兒最終還是落選。三教寺幼兒園當(dāng)年的招生人數(shù)只有100人，卻有300人報(bào)名。
三教寺幼兒園是一所北京市一級(jí)一類全日制公立幼兒園。王女士從被錄取孩子的家長(zhǎng)那里了解到，為了能夠錄取，他們四處“托關(guān)系”，還付出了金額不菲的“人情費(fèi)”。
作為北京本地人，王女士夫妻二人經(jīng)營(yíng)著一家小型水果店，家庭年收入5萬(wàn)元左右。她最終為女兒選擇了一家私立幼兒園，每月要交2600元的學(xué)費(fèi)，一年近3萬(wàn)元。王女士稱，“這個(gè)價(jià)位的私立幼兒園水平一般，老師大多是中專學(xué)歷，飲食條件并不好，操場(chǎng)很狹小。”作為權(quán)宜之計(jì)，她決定只讓女兒在這里上一年，隨后再想辦法轉(zhuǎn)到三教寺幼兒園。相較于私立幼兒園的高收費(fèi)，三教寺幼兒園每月只收900元保育費(fèi)和400元伙食費(fèi)。
對(duì)于家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，孩子能上一所“又好又便宜”的幼兒園是最強(qiáng)烈的需求。
這種需求在十八屆五中全會(huì)報(bào)告中關(guān)于教育的部分得到回應(yīng)。報(bào)告提出“鼓勵(lì)普惠性幼兒園發(fā)展”。
教育部基教司官員去年11月公布，普惠性幼兒園由教育部門直接舉辦的公辦園，企事業(yè)單位、部門、城市街道、農(nóng)村集體等各種公辦性質(zhì)幼兒園，以及普惠民性辦園三類構(gòu)成。
其中，普惠民辦園，指受政府委托或資助提供學(xué)前教育，執(zhí)行同類公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園。該官員還透露，從2016年起，統(tǒng)計(jì)發(fā)布各地的普惠性幼兒園占比，將成為評(píng)價(jià)各地學(xué)前教育改革發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)。
“從第一期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃來(lái)看，北京市選擇了‘公辦園’為導(dǎo)向、深圳市以‘普惠民辦園’為導(dǎo)向、重慶市則選擇了‘公辦與普惠民辦并舉’。”對(duì)三地幼兒園進(jìn)行比較研究的北師大教育學(xué)院博士劉莉說(shuō)。
在深圳，2012年起就以財(cái)政定向獎(jiǎng)補(bǔ)為調(diào)控方式，撬動(dòng)民辦幼兒園朝公益普惠的方向發(fā)展。至2015年底，該市普惠性民辦園數(shù)量達(dá)到843所，占幼兒園總數(shù)的56.6%。
在北京市石景山區(qū)，也加大了對(duì)民辦普惠園的支持力度，包括部分新建小區(qū)為民辦普惠園提供辦學(xué)場(chǎng)地等。石景山區(qū)教委工作人員稱，未來(lái)的小區(qū)配套幼兒園，統(tǒng)一要求必須是公辦園，或民辦普惠園。 公辦民辦不宜計(jì)劃并舉
2015年，是第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的最后一年，新的三年行動(dòng)計(jì)劃正在制訂，這將影響未來(lái)的學(xué)前教育布局。據(jù)了解，各決策部門雖然對(duì)擴(kuò)大學(xué)前教育資源達(dá)成一致，但對(duì)于怎么擴(kuò)大存在分歧。
教育部門著力推動(dòng)公辦幼兒園建設(shè)和落實(shí)教師編制。教育部副部長(zhǎng)劉利民在去年底的一次學(xué)前教育推進(jìn)會(huì)上表示， “小區(qū)配套幼兒園對(duì)于小區(qū)老百姓來(lái)講是壟斷性資源，必須牢牢掌握在政府的手里，一律實(shí)現(xiàn)普惠。首先是辦成公辦園，即使確有困難或情況確實(shí)特殊，也必須辦成普惠性民辦園。”
劉利民指出，公辦園的比例是一個(gè)重要的民生指標(biāo)，反映各級(jí)政府及相關(guān)部門履職盡責(zé)的程度，因此要從規(guī)劃、項(xiàng)目、用地、資金等各方面予以保障。
但財(cái)政部門另有看法。“財(cái)政部門不贊成，也不希望再增加公立園的體量。教育資源不足部分希望通過(guò)支持普惠性民辦園，或者其他性質(zhì)的民辦園來(lái)補(bǔ)充。”一位財(cái)政部相關(guān)人士透露。由于服務(wù)對(duì)象有限，公立園的辦學(xué)效率低下;還存在很多不公平的現(xiàn)象，很多公立園是政府部門、事業(yè)單位內(nèi)部辦的，“比如軍隊(duì)辦園，普通家庭的孩子離這些幼兒園比較遙遠(yuǎn)，這些都是公認(rèn)的事實(shí)”。
中國(guó)的學(xué)前教育自1987年開始實(shí)行地方負(fù)責(zé)的管理體制，超過(guò)90%的支出由地方政府、主要是縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)。由于教育收益緩慢，既缺乏經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力又沒有行政強(qiáng)制力的學(xué)前教育，可稱是整個(gè)教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。
2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（下稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，2020年，幼兒園在園規(guī)模4000萬(wàn)，學(xué)前三年毛入園率75%。
此后五年間，各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入達(dá)到4000億元，新建改擴(kuò)建幼兒園12萬(wàn)所，幼兒園教職工新增近160萬(wàn)人，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占比從2010年的1.7%提高到2013年的3.5%。
“到2015年這些目標(biāo)已經(jīng)提前五年實(shí)現(xiàn)。”北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副教授宋映泉說(shuō)。
不過(guò)，學(xué)前教育的財(cái)政投入，主要是投向公辦園為主。在這種情況下，民辦園仍然占據(jù)了學(xué)前教育的大半壁江山。2015年，民辦園數(shù)量占到全國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總數(shù)的65%，就讀兒童占到入園總數(shù)的54%。
宋映泉對(duì)2010年-2015年學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃新增入園人數(shù)分析，公辦園的貢獻(xiàn)不足三成，民辦園的貢獻(xiàn)超過(guò)七成，這一比例差異在農(nóng)村地區(qū)更為顯著。 此前，《教育規(guī)劃綱要》的中期評(píng)估會(huì)上曾傳出消息，要把公辦幼兒園數(shù)量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上，作為考核指標(biāo)。
對(duì)此，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授曾曉東認(rèn)為，“政府主導(dǎo)、公辦民辦并舉”缺乏操作性定義，才出現(xiàn)公辦、民辦60∶40還是50∶50的爭(zhēng)論。“這種討論帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，中國(guó)的學(xué)前教育已經(jīng)是個(gè)混合市場(chǎng)，不能沿用義務(wù)教育的思路來(lái)發(fā)展公共學(xué)前教育。硬性要求公辦園達(dá)到60%， 運(yùn)動(dòng)式搞錦標(biāo)賽并納入地方績(jī)效考核，會(huì)偏離政策的出發(fā)點(diǎn)。” 如何有效補(bǔ)貼
2015年中國(guó)各年齡段兒童的平均毛入園率為75%，已接近OECD國(guó)家水平。因此，一些教育學(xué)家認(rèn)為，中國(guó)目前學(xué)前教育的主要矛盾不再是總體規(guī)模問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)性供給不足以及公平性問(wèn)題，即特定人群和特定地區(qū)兒童還不能享受基本有質(zhì)量保證的學(xué)前教育服務(wù)。
比如，是否能獲得有基本質(zhì)量保證的學(xué)前教育主要由家庭地理位置以及父母社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位所決定。宋映泉認(rèn)為，“學(xué)前教育公共財(cái)政投入也在擴(kuò)大這種不公平”。
曾曉東根據(jù)自己的調(diào)研情況指出，公辦園周邊的平均房?jī)r(jià)較高，而保教費(fèi)明顯低于民辦園，由此可說(shuō)明公辦園的保教費(fèi)與服務(wù)人群的不匹配，可能導(dǎo)致公共財(cái)政支出在空間上分布不合理。公辦園的保教費(fèi)占有明顯的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于附近高收費(fèi)的民辦園來(lái)說(shuō)將可能造成市場(chǎng)擠占，加劇社會(huì)公眾對(duì)“公立”的偏好，顯示公共財(cái)政投入過(guò)程中的逆向轉(zhuǎn)移效應(yīng)。
值得一提的是，公辦園的優(yōu)勢(shì)地位是所謂“單位福利”長(zhǎng)期積累的結(jié)果，體現(xiàn)在課程、師資以及質(zhì)量等多方面，其錄取也受到戶籍、房產(chǎn)、單位、居住地等各種限制。
為了對(duì)沖原有公辦園服務(wù)群體的不合理，第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃曾提出：“在資源短缺的地區(qū)逐年安排新建、改擴(kuò)建一批公辦幼兒園。特別要加大農(nóng)村公辦園建設(shè)力度。”
在農(nóng)村，舉辦公辦園能夠起到糾正社會(huì)福利分配偏差的效果，但在城市，卻是以資源短缺和小區(qū)配套作為學(xué)前教育財(cái)政投入方向，并不是按照社會(huì)分層進(jìn)行精準(zhǔn)投入。曾曉東介紹，教育行政部門對(duì)學(xué)前教育的數(shù)量目標(biāo)規(guī)定明確，而對(duì)布局目標(biāo)，例如公辦園服務(wù)半徑、經(jīng)濟(jì)適用房、區(qū)域等要求很少提及。
國(guó)家也意識(shí)到原有的“公辦與民辦”涇渭分明的公共財(cái)政投入機(jī)制存在缺陷，提出供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整――“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”，不過(guò)，普惠性學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象是誰(shuí)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是什么，并不清晰，因而難以精準(zhǔn)性投入公共財(cái)政，北師大教育學(xué)院博士劉莉稱，“公共財(cái)政的合理分配比擴(kuò)大供給總量更為重要。”
對(duì)于普惠民辦園的補(bǔ)貼，目前的方式是掛牌的符合標(biāo)準(zhǔn)的民辦園可以申請(qǐng)，但由于受到政府劃定的入學(xué)門檻和價(jià)格管制，一些掛牌的普惠民辦園甚至主動(dòng)要求摘牌。
對(duì)此，曾曉東建議，普惠民辦園不掛牌子，符合標(biāo)準(zhǔn)的民辦園都可以申請(qǐng)政府補(bǔ)貼。劉莉認(rèn)為，可以嘗試將區(qū)域房?jī)r(jià)作為衡量指標(biāo)，打破原來(lái)按幼兒園所有制性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政投入方式，建立起以社區(qū)為單位的學(xué)前教育支持網(wǎng)絡(luò)，使學(xué)前教育資源能夠更準(zhǔn)確覆蓋需求人群。
宋映泉也提出改變公共財(cái)政的補(bǔ)貼方式，比如由原來(lái)的單純補(bǔ)貼供方（幼兒園），轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼需方與供給方相結(jié)合，可以考慮直接補(bǔ)貼給孩子，由家長(zhǎng)去選擇幼兒園。
此外，對(duì)弱勢(shì)群體家庭的兒童可以考慮免費(fèi)或者部分免費(fèi)， 而中高收入家庭的兒童入園實(shí)施全額付費(fèi)。幼兒園可以考慮根據(jù)家庭收入情況實(shí)施梯度收費(fèi)，政府根據(jù)幼兒園對(duì)弱勢(shì)群體入園情況實(shí)施補(bǔ)貼和報(bào)銷。
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