摘要：襄陽市學(xué)前教育發(fā)展中存在普惠性學(xué)前教育資源供給嚴(yán)重不足、幼兒園教師隊伍十分薄弱、普惠性幼兒園運轉(zhuǎn)困難等突出問題。在新時代背景下，要強(qiáng)化市級統(tǒng)籌，運用好有關(guān)深化教育改革的新政策，用改革創(chuàng)新的思維，建立和完善促進(jìn)學(xué)前教育健康發(fā)展的體制、機(jī)制，解決一些縣級政府想解決而無力解決的根本性問題，從而為適齡兒童學(xué)前教育提供公平、有質(zhì)量的服務(wù)。
關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；市級統(tǒng)籌；教育資源
一、襄陽市學(xué)前教育發(fā)展中存在的突出問題
（一）普惠性學(xué)前教育資源供給不足
普惠性學(xué)前教育資源包括公辦園及普惠性民辦園所能提供的學(xué)前教育服務(wù)。目前，襄陽市公辦園數(shù)為499所，占比為39.8%；在公辦園幼兒數(shù)為64303人，占比為34.6%。由于湖北省教育廳還未出臺普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各縣（區(qū)）自行認(rèn)定了民辦普惠性幼兒園397所。即使承認(rèn)397所普惠性民辦園，再加上499所公辦園，共計普惠性資源園所896所，占比71.5%，與教育部《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》（以下簡稱“第三期學(xué)前教育行動計劃”）制定的“到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右”[1]目標(biāo)還有一定的差距。雖然襄陽市的普惠性資源供給已接近80%的預(yù)期目標(biāo)。但其結(jié)構(gòu)性矛盾突出，即大多數(shù)普惠性資源集中在縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而各縣（區(qū)）及市中心城區(qū)普惠性資源供給嚴(yán)重不足。由于城鎮(zhèn)化及家長對孩子教育的重視等原因，出現(xiàn)了“教育移民”大潮，農(nóng)村人口不斷向縣區(qū)、市區(qū)集中，導(dǎo)致了原本就稀缺的城區(qū)普惠性幼兒教育資源更加緊張，幼兒普遍的“入園難”的問題轉(zhuǎn)化為幼兒“入城區(qū)惠普性民辦園難”、“入城區(qū)公辦園更難”的問題。據(jù)分析，造成這種現(xiàn)象的主要原因有以下幾個方面：一是由于歷史原因，城區(qū)幼兒園大多數(shù)為民辦幼兒園，公立幼兒園屈指可數(shù)。二是前兩期學(xué)前三年行動計劃新、改、擴(kuò)建幼兒園重點在農(nóng)村，而縣、市區(qū)城區(qū)較少。特別是市中心城區(qū)的2014年前建成的居住小區(qū)大多沒有配建幼兒園；城鄉(xiāng)結(jié)合部的新增人口居住區(qū)缺少普惠性幼教機(jī)構(gòu)。三是市政府令第35號執(zhí)行不夠到位。襄陽市政府于2014年頒布了《襄陽市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設(shè)中小學(xué)校、幼兒園管理辦法》（簡稱“市政府令第35號”），要求新建居住小區(qū)配建幼兒園工作。據(jù)襄陽市規(guī)劃局統(tǒng)計，2017年中心城區(qū)新建住宅小區(qū)工程許可項目應(yīng)配建幼兒園14所，建筑面積37449m2，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費337萬元；據(jù)襄陽市建委統(tǒng)計，目前，市區(qū)列入建設(shè)計劃的幼兒園共11所，總建筑面積28274m2，其中，正在裝修的有5所，在建的有4所，待開工的有2所。但建成后能否移交，能否辦成公立園或普惠性民辦園，尚未可知。
（二）幼兒園教師隊伍十分薄弱
1.數(shù)量嚴(yán)重不足。據(jù)襄陽市教育局統(tǒng)計，全市幼兒園教職工總數(shù)為15834人，教職工與幼兒比為1∶11.7，教育部關(guān)于印發(fā)《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中規(guī)定，保教人員與幼兒比為1∶7～1∶9，按最高占比1∶9計算，應(yīng)配保教人員20660人。按每班至少應(yīng)配2名專任教師1名保育員比例測算，應(yīng)配專任教師13773人。而目前襄陽市專任教師總數(shù)為10661人，缺額教師3112人。由此帶來了部分幼兒園有“超級大班”現(xiàn)象；大多數(shù)幼兒園班級不能達(dá)到“兩教一保”配備要求；不少幼兒園存在一名老師“包班”現(xiàn)象。2.待遇普遍偏低。公辦幼兒園中有編制教師1981人，雖然其基本工資由財政撥付，但其崗位津貼、社保工資等部分由單位自籌解決，幼兒園籌不到資金，則無法發(fā)放；而有8682名教師為民辦教師，他們大多在民辦幼兒園工作，也有被公辦幼兒園聘用，月工資收入一般在1300～2500元之間，基本沒有獎金和社保，大多數(shù)民辦教師沒有寒暑假工資。3.無證教師多。據(jù)襄陽市教育局統(tǒng)計，全市幼兒教師中，持有幼兒園教師資格證上崗的有5693人，占比53.4%；未取得幼兒園教師資格證有4968人，占比46.6%。也就是說，有一半的幼兒園教師是“無證駕駛”。
（三）幼兒園運轉(zhuǎn)比較困難
1.公辦園運轉(zhuǎn)困難。公辦園運轉(zhuǎn)困難的主要原因是沒有上級財政部門劃撥的公用經(jīng)費，僅靠按物價部門批準(zhǔn)的保教費標(biāo)準(zhǔn)向幼兒家長收取保教費來維持日常運轉(zhuǎn)。幼兒園日常運轉(zhuǎn)的辦公費、水、電費、維修費都是一筆不小的開支。而更大一筆開支，是支付園自聘的教師的工資。由于缺編嚴(yán)重，全市公辦幼兒園70%左右教師都是園自聘的。由于沒有編制，也就沒有財政撥款發(fā)放其工資，只有幼兒園從保教費收入中來支出工資。以老河口市為例，公辦幼兒園563名教職工中，編內(nèi)人員僅186人，占教職工總數(shù)的33%，編外人員比例高達(dá)67%。老河口張集鎮(zhèn)中心幼兒園教職工60人，其中編內(nèi)僅7人，聘用人員占比近90%。再加上幼兒園的性質(zhì)為事業(yè)單位二類，縣（市）區(qū)財政只發(fā)放在編教職工的工資總額的70%，而30%需幼兒園自籌。這些因素，讓公辦園經(jīng)費捉襟見肘，難以為繼。2.普惠性民辦園經(jīng)營困難。普惠性民辦幼兒園經(jīng)營困難主要原因是：一是人力成本高，教職工工資支出占園總支出的50%～60%；二是房屋租金高，占園總支出的10%～20%；三是師資隊伍流動大，合格的幼兒教師難以安心工作，造成教育質(zhì)量堪憂；四是無證幼兒園長期非法經(jīng)營，靠減少服務(wù)、犧牲質(zhì)量來壓低價格，形成惡性競爭。
二、強(qiáng)化市級統(tǒng)籌，加大對學(xué)前教育的投入和管理力度
（一）增加普惠性學(xué)前教育資源供給，解決供需結(jié)構(gòu)性矛盾
如前所述，幼兒普遍的“入園難”問題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為幼兒“入城區(qū)普惠性民辦幼兒園難”、“入城區(qū)公立幼兒園更難”的問題。因此，襄陽市《第三期學(xué)前教育行動計劃》要考慮新型城鎮(zhèn)化、全面兩孩政策及“教育移民”等形勢，將普惠性學(xué)前教育資源的增量向中心城區(qū)和縣（市）城區(qū)傾斜。據(jù)襄陽市衛(wèi)計委統(tǒng)計，2015年全市出生人口為6.83萬人；2016年為6.79萬人；2017年為7.27萬人，共計20.89萬人。此數(shù)據(jù)顯示，到2020年，襄陽市3~6歲在園幼兒數(shù)將達(dá)到高峰，即20.89萬人。而2017年底，襄陽市在園幼兒18.59萬人，相差2.3萬個學(xué)位。也就是說，未來三年，襄陽市每年需新增學(xué)位7000~8000個，每年需新（改、擴(kuò)）建幼兒園35~40所。為了能夠在2018年完成新增學(xué)位7000~8000個，新（改、擴(kuò)）建幼兒園35~40所的任務(wù)，建議從以下幾個方面入手。1.綜合執(zhí)法，清理存量。襄陽市政府督導(dǎo)室應(yīng)牽頭襄陽市規(guī)劃局、建委、房管局、教育局等部門，開展專項檢查，對襄陽市政府35號令后新建小區(qū)配建的幼兒園進(jìn)行全面清理。特別是中心城區(qū)，已建成正裝修的5所幼兒園產(chǎn)權(quán)要登記到政府，移交給當(dāng)?shù)亟逃珠_辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；督促正在建設(shè)的4所幼兒園抓緊工期，按期交付使用；責(zé)令未開工的2所幼兒園限期開工建設(shè)；對于有規(guī)劃而未計劃建設(shè)的3個地產(chǎn)項目要進(jìn)行調(diào)查處理；對于拒不整改的，要通過經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段進(jìn)行處罰，以儆效尤。總之，要做到應(yīng)建全建、應(yīng)交全交、不留死角，并要在2018年底前清理整頓完畢。這樣，2018年至少會有10所新建小區(qū)配套幼兒園。2.傾斜城區(qū)，提高增量。據(jù)了解，襄陽市本級財政2018年有5000萬元的學(xué)前教育經(jīng)費預(yù)算。我們建議，市財政拿出1500萬元作為引導(dǎo)性資金，各縣市區(qū)配套1500萬元，新建、改擴(kuò)建30所左右的公辦幼兒園，擴(kuò)大公辦資源，側(cè)重對新城區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)配建幼兒園。一是對2015年前新建小區(qū)未配建幼兒園的，應(yīng)連片規(guī)劃建設(shè)公辦幼兒園。包括中心城區(qū)和各縣（市）城區(qū)。如襄城區(qū)檀溪路上的連片小區(qū)，保康縣城河西片區(qū)，應(yīng)規(guī)劃配建公辦幼兒園。二是支持有條件的企事業(yè)單位辦園。如應(yīng)支持襄陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院建設(shè)附屬幼兒園，即為其師范學(xué)院近2000名學(xué)前教育專業(yè)學(xué)生提供實訓(xùn)基地，也為學(xué)院教工子女及周邊居民子女提供幼教服務(wù)。
（二）加強(qiáng)幼兒教師隊伍建設(shè)，打造一支高素質(zhì)善保教的幼師隊伍
中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《教師隊伍建設(shè)意見》）指出：“百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。”[2]襄陽市幼兒教師隊伍數(shù)量不足、素質(zhì)不高，已成為制約襄陽市學(xué)前教育質(zhì)量提升的瓶頸。解決這一問題的常規(guī)方法是利用空余的事業(yè)編制招考。據(jù)人社局統(tǒng)計，近三年來，縣（市）區(qū)開展公辦幼兒園教師公開招聘活動13次，招聘學(xué)前教育教師270人。但這270人平均到全市499所公立園，每所園還平均不到1人。雖然《教師隊伍建設(shè)意見》指出：“在現(xiàn)有編制總量內(nèi)，統(tǒng)籌考慮，采取多種形式增加教師總量。”[2]但政策落地周期長，可用于幼兒園的編制也將是有限的，并不能從根本上解決這一矛盾。對此，我們建議，在編制總量內(nèi)仍然無法滿足幼教需要的，可采取政府購買服務(wù)方式，實行社會化聘用。1.實施“特崗幼師千人計劃”，解決燃眉之急。建議襄陽市借鑒國家“特崗教師”這一政策，實施“特崗幼師千人計劃”，未來三年內(nèi)，每年招聘特崗幼師1000名，三年招聘3000名，補(bǔ)充到縣及以下的公立幼兒園或部分普惠性民辦幼兒園，以解燃眉之急。特崗幼師執(zhí)行全市統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)。特崗幼師在聘任期間，其工資總額按人均2.7萬元/年的標(biāo)準(zhǔn)由市級財政轉(zhuǎn)移支付；其他津貼補(bǔ)貼由各縣（市）區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)赝葪l件公辦教師年收入水平確定，并由縣（市）級財政承擔(dān)支付，人均1.0萬元/年。2.實施“公費幼師生”制度，建立長效補(bǔ)充機(jī)制。建議從2018年秋季開始，借鑒國家的“免費師范生”培養(yǎng)政策，實施“公費幼師生”制度。按照“定向招生、定向培養(yǎng)、定期服務(wù)”的原則，每年招生300名本地優(yōu)秀高中畢業(yè)生到襄陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院師范學(xué)院學(xué)前教育專業(yè)就讀。學(xué)習(xí)期間，減免其學(xué)費、住宿費、教材費，并給予一定的生活補(bǔ)貼。三年畢業(yè)，經(jīng)考核合格后，有序補(bǔ)充到各縣（市）區(qū)幼兒園。
（三）創(chuàng)新體制機(jī)制，幫助家長合理分擔(dān)教育成本
教育部《第三期學(xué)前教育行動計劃》指出：“要健全學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。”特別是要建立政府與家長合理分擔(dān)學(xué)前教育成本的機(jī)制，解決人民群眾反映突出的幼兒“入園貴”的問題。目前，國家對在公辦園就讀的建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒每年給予1000元資助，對普惠性民辦園有一定的獎補(bǔ)，并即將對公辦園按每生每年500元劃撥公用經(jīng)費。這些措施，在一定范圍內(nèi)起到了積極的作用，但存在著公平性差、效益低，家長的獲得感少等諸多問題，“入園貴”的怨聲依然尖銳。為此，我們建議，整合財政資金，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，在全市實施“幼兒教育劵”制度。為了穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，與現(xiàn)有的經(jīng)費投入渠道和資助制度做好銜接過渡，并考慮到剛建立不久農(nóng)村公立園有限的競爭力，建議襄陽市用三年時間，逐步實施“幼兒教育券”制度。2020年后，隨著國家財稅體制改革的落地和襄陽市財力的增強(qiáng)，可提高幼兒教育券的面值，最終達(dá)到80%的幼兒憑券可以沖抵普惠性幼兒園保教費的程度，基本實現(xiàn)免費幼兒教育。
（四）開展“學(xué)前教育示范縣（市）區(qū)”創(chuàng)建評比活動，全面提高學(xué)前教育質(zhì)量
為促進(jìn)襄陽市《第三期學(xué)前教育行動計劃》順利實施，引導(dǎo)全市各地辦好學(xué)前教育，建議襄陽市政府教育督導(dǎo)室、教育局參照《湖北省學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)（修訂）》結(jié)合實際，制定《襄陽市學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，印發(fā)全市。從組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費保障、擴(kuò)大資源、隊伍建設(shè)、規(guī)范辦園與保教質(zhì)量等方面，對各縣（市、區(qū)）2018-2020年間學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r予以評估，表彰一批“學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）”；各地還要將學(xué)前教育工作納入本地政府和部門目標(biāo)責(zé)任督導(dǎo)、考核范圍，建立問責(zé)機(jī)制，從而全面提高襄陽市學(xué)前教育質(zhì)量。
作者:陳學(xué)敏 單位:襄陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院
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