摘要:學(xué)前教育供給側(cè)改革，不僅影響自身發(fā)展，而且關(guān)乎社會民生。在學(xué)前教育供給主體單一、供給要素投入不夠、供給能力不足、供給結(jié)構(gòu)失衡的困境下，解決“入園難”的現(xiàn)實問題刻不容緩。這些問題弱化學(xué)前教育的公益性，制約教育保障公平與兼顧效率的進程。突破學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實困境須著力于明確“一主多元”供給主體的責(zé)權(quán)，完善供給運行機制，提升供給有效性。

關(guān)鍵詞:學(xué)前教育；供給側(cè)改革；現(xiàn)實困境；突破路徑

當前，經(jīng)濟領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)成為社會各界熱議的話題，而社會領(lǐng)域的教育供給側(cè)改革不僅影響教育自身，而且關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實困境

改革開放以來，學(xué)前教育事業(yè)取得巨大發(fā)展。這一進程中，政府的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮，公共財政作為重要支撐，使學(xué)前教育供給數(shù)量、供給質(zhì)量和供給結(jié)構(gòu)力圖不斷滿足社會對學(xué)前教育的需求。然而，在學(xué)前教育供給量快速提升的同時，入園難、入園貴的問題不斷加重，師資待遇偏低且隊伍數(shù)量不足，學(xué)前普惠性教育資源匱乏，保教質(zhì)量令人堪憂等問題依然普遍存在。隨著“全面二孩”政策的實施，學(xué)前教育必將面臨更大的壓力�，F(xiàn)實困境主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）供給主體單一

公共品的供給主體主要有政府、市場和社會三種類型。而我國學(xué)前教育的供給主體呈現(xiàn)出單一狀態(tài)。改革開放至１９９２年，由于缺乏市場競爭和社會參與，學(xué)前教育學(xué)前教育主要由政府提供，使得政府負擔(dān)沉重且效率不高。黨的十四大召開后，市場經(jīng)濟推動著各項事業(yè)發(fā)展，學(xué)前教育事業(yè)也不例外，民辦園數(shù)量呈井噴式增長，而公辦園數(shù)量占比大幅縮小。由于過度依賴市場，民辦與公辦幼兒園之間的數(shù)量差不斷加大。民辦園以服務(wù)對象為中心，注重結(jié)果導(dǎo)向，與公辦園相比，效率明顯高，但公辦幼兒園數(shù)量的減少使優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求與實際供給之間的關(guān)系變得更為緊張。“入園難”“入園貴”等問題逐漸演變?yōu)樨酱�解決的社會問題，學(xué)前教育的公益性備受質(zhì)疑。單一的政府供給主體不利于政府職能的有效發(fā)揮，影響政府供給績效；而單一的市場供給主體又導(dǎo)致政府責(zé)任的缺失，嚴重阻礙公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。

（二）供給要素投入不夠

經(jīng)費投入和師資數(shù)量是我國學(xué)前教育供給要素投入不夠的主要體現(xiàn)。２０１５年頒布實施的“全面二孩”政策取代了１９８０年的“獨生子女”政策，調(diào)整后的人口政策，迎來的“嬰兒潮”，無疑將影響學(xué)前教育的發(fā)展速度、規(guī)模和質(zhì)量。由于生育的時間周期，“全面二孩”政策的效果在２０１７年開始顯現(xiàn)。２０１７年１月５日，國務(wù)院《國家人口發(fā)展規(guī)劃（２０１６－２０３０年）》指出，２０１７－２０２０年平均每年新增１８７５萬人口，２０２０年全國總?cè)丝趯⑦_到１４．２億人左右。對我國學(xué)前教育的生均經(jīng)費（生均經(jīng)費／人均ＧＤＰ）的預(yù)測顯示：“２０２２年，我國因“全面二孩”政策，需新增學(xué)前教育經(jīng)費投入６１３．７３－１０２２．８８億元，新增學(xué)前教育國家財政性經(jīng)費３０６．８７－５１１．４４億元。”［１］師資隊伍的數(shù)量和質(zhì)量也是影響學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。師幼比是衡量學(xué)前教育質(zhì)量的重要標準。依據(jù)《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，幼兒園師幼比應(yīng)在１∶５－１∶７。受“全面二孩”政策的影響，我國學(xué)前教育師資隊伍的配置水平面臨新的挑戰(zhàn)。一直以來，我國幼兒教師隊伍整體配置水平偏低。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，２０１４年在職幼兒教師數(shù)量約１８４萬人，師幼比已從２０１０年的１∶２７提高到１∶２２，但仍遠遠低于１∶５－１∶７的指標。學(xué)前教育師資供給在師資水平上也亟待提升。按照２０２０年我國在園人數(shù)５５７３萬人的假設(shè)，要達到１∶７的師幼比，幼兒教師需達到６１２萬人；要達到１∶５的比例，則需９３１萬人。在目前中職和�？茖W(xué)歷教師占絕對大比例的情況下，培養(yǎng)學(xué)前教育專業(yè)本科以上學(xué)歷的人才對提升學(xué)前教育軟實力有著至關(guān)重要的作用。

（三）供給能力不足

公眾對學(xué)前教育的需求大致可以分為三類。一是照看服務(wù)。這部分需求人群主要在偏遠農(nóng)村地區(qū)，以留守兒童家庭為主。這些家庭收入較低，家庭成員沒有足夠精力照看孩子，支付能力也較低。二是教養(yǎng)服務(wù)。這部分需求人群占比較高。他們是有一定支付能力的家庭，比較關(guān)注幼兒的成長。三是個性服務(wù)。這類需求占比較小，但增長迅速。這部分家庭支付能力較強，對學(xué)前教育質(zhì)量要求高，希望學(xué)前教育機構(gòu)能夠從孩子的特點出發(fā)，滿足幼兒成長的個性化需求。當前學(xué)前教育的供給能力遠遠不能滿足迅猛增長的需求，使得學(xué)前教育資源稀缺問題更為明顯。家庭人均收入的增加提高了家庭對學(xué)前教育服務(wù)的支付能力，而人口流動又加劇了供需的失衡。日益嚴峻的學(xué)前供需失衡表現(xiàn)為上述不同的學(xué)前教育需求都難以得到滿足。較之于農(nóng)村，學(xué)前教育在城市的供給數(shù)量更充足，但學(xué)前教育的政府財政性撥款主要面向公辦園，大部分地區(qū)實施以公辦園為示范帶動民辦園的策略，而民辦園出于利益的考慮，在投入上勢必不足，造成數(shù)量足但質(zhì)量欠佳的供應(yīng)態(tài)勢。隨著村小教育的取消，農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育處于停滯狀態(tài)。為保障利潤，人口較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)成為社會力量開辦幼兒園的主陣地，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊大多無專門的學(xué)前教育機構(gòu)。與城市相比，農(nóng)村學(xué)前教育的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都供應(yīng)不足。這與城市本位傾向的學(xué)前教育辦學(xué)體制格局有著必然聯(lián)系。

（四）供給結(jié)構(gòu)失衡

我國現(xiàn)階段學(xué)前教育資源配置存在諸多不合理現(xiàn)象，違背教育公平，影響供給效益，導(dǎo)致學(xué)前教育供給失衡。一是城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大。農(nóng)村城鎮(zhèn)化傾向依然突出，政府主體責(zé)任落實不到位，縮小城鄉(xiāng)差距的進程十分緩慢。二是公辦、民辦園發(fā)展失衡。雖然民辦幼兒園總體數(shù)量占絕對優(yōu)勢，但政府財政撥款主要用于公辦園。隨著《民辦教育促進法》的頒布，政府開始加大對非營利性民辦幼兒園的財政補貼，但這不足以讓民辦幼兒園的辦學(xué)水平得到實質(zhì)性提高。雖然國家把民辦幼兒園作為學(xué)前教育的重要供給主體之一，但是并未嚴格規(guī)范其服務(wù)質(zhì)量。公辦園與民辦園之間教育服務(wù)質(zhì)量的差距，使原本就對民辦園不夠信任的民眾更加質(zhì)疑民辦園的水平。

二、突破學(xué)前教育現(xiàn)實困境的緊迫性

（一）學(xué)前教育供給側(cè)問題已經(jīng)嚴重挑戰(zhàn)學(xué)前教育的公益性

因本身具有顯著的公益性，學(xué)前教育對適齡兒童教育帶來的長遠收益使整個社會的絕大多數(shù)公民受益。從公共產(chǎn)品在消費上的非競爭性、供給上的非排他性和效用上的不可分割性來看，學(xué)前教育明顯表現(xiàn)出排他性和競爭性，這并非公共產(chǎn)品的特征。學(xué)前教育又呈現(xiàn)出極強的正外部效應(yīng)與利益的外溢性，這并非私人產(chǎn)品的屬性，而是其對社會可持續(xù)發(fā)展重要性之所在。然而，目前我國“入園難”“入園貴”的呼聲高漲，學(xué)前教育資源分配不均，學(xué)前教育的公益性正受到嚴重挑戰(zhàn)。供給側(cè)即供給方，其絕對主體指向國家和地方政府。２０世紀９０年代以前，政府是主要的學(xué)前教育財政投入主體。隨著企事業(yè)單位改制，學(xué)前教育市場化加快，政府不再是主要的供給主體，在相當長的一段時期內(nèi)，占幼兒園總數(shù)７０％以上的民辦園基本得不到政府的財政支持，學(xué)前教育地區(qū)發(fā)展不均衡局面依然嚴峻。此外，經(jīng)濟困難家庭兒童入園難也是一個嚴峻的社會問題�？梢�，學(xué)前教育供給側(cè)問題是導(dǎo)致學(xué)前教育公益性弱化的癥結(jié)所在。

（二）學(xué)前教育供給側(cè)改革將影響教育保障公平與兼顧效率的進程

學(xué)前教育供給側(cè)改革偏重于學(xué)前教育供給主體的改革，通過結(jié)構(gòu)性改革使學(xué)前教育供給體系更加優(yōu)化。從政府提供公共服務(wù)的角度說，學(xué)前教育供給側(cè)指向政府，需求側(cè)指向各類學(xué)前教育教學(xué)機構(gòu)、教職人員和家庭。當前，我國學(xué)前教育供給涉及的諸多利益主體目標碎片化，導(dǎo)致各利益主體責(zé)任混亂，如責(zé)任落實不到位、責(zé)任邊界不清等。我國學(xué)前教育改革的重心在供給側(cè)。供給側(cè)不但是教育資源的絕對主導(dǎo)者，而且擁有對其監(jiān)管和配置的相應(yīng)權(quán)利。當下，我國學(xué)前教育均衡發(fā)展主要受阻于城鄉(xiāng)、區(qū)域、公辦和民辦園之間發(fā)展的不均衡。供給側(cè)改革正是緩解這種不均衡的有效路徑，能夠從本質(zhì)上推動學(xué)前教育回歸教育公平，落實供給主體責(zé)任，處理好學(xué)前教育供給側(cè)與需求側(cè)的關(guān)系，把政府引領(lǐng)作用和市場決定性作用結(jié)合起來。

三、突破學(xué)前教育現(xiàn)實困境的路徑選擇

（一）明確“一主多元”供給主體的責(zé)權(quán)

隨著時代的發(fā)展，雖然政府的職能范圍發(fā)生變化，但是仍然可以用馬斯格雷夫（Ｍｕｓｇｒａｖｅ）的三職能論來闡釋，即配置（資源配置）、公平（收入分配）和穩(wěn)定（宏觀調(diào)控）。有效率兼具回應(yīng)性的政府將有益于社會每一個人。公共品的供給成為政府的主要職能，而這一職能是以公共需求為原點的。如果不能滿足公共需求，那么政府便沒有了存在的意義。近年來，西方公共服務(wù)供給的新趨勢已指向政府作用和公民價值。單純依靠政府、市場以及社會的學(xué)前教育公共服務(wù)體系已經(jīng)不能滿足公眾對學(xué)前優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，只有多方參與才能有效提供學(xué)前教育公共產(chǎn)品。當前，學(xué)前教育的“一主多元”供給主體主要指這幾方面：一是政府部門。該主體以保障學(xué)前教育公益性為主要目的實施“領(lǐng)導(dǎo)決策、統(tǒng)籌規(guī)劃、財政投入、引導(dǎo)激勵、立法規(guī)制、評價監(jiān)管、問責(zé)體制等”［２］。二是營利性組織。該部分供給主體以營利為目的。三是非營利性組織。區(qū)別于前者，該主體不以營利為目的，且從事公益性質(zhì)的學(xué)前教育活動。在學(xué)前教育供給側(cè)改革中，處理好政府與市場的關(guān)系，既要實現(xiàn)市場在學(xué)前教育資源中的決定作用，又要深化政府職能轉(zhuǎn)變，明晰政府的主導(dǎo)責(zé)任，強化服務(wù)意識，優(yōu)化服務(wù)理念，構(gòu)建創(chuàng)新規(guī)范的學(xué)前教育公共服務(wù)供給體系。政府只有將公益性價值作為改革實踐的基本原則，才能為學(xué)前教育事業(yè)提供均衡發(fā)展的全面戰(zhàn)略。此外，各級政府以及政府各部門之間的權(quán)責(zé)有待明晰，組織機構(gòu)有待健全，供給制度有待完善，供給機制有待理順。建立可靠的“一主多元”供給主體關(guān)系，政府與營利性組織或非營利性組織要共同承擔(dān)風(fēng)險；政府應(yīng)該明確、強化和落實自身的責(zé)任，而不是將責(zé)任轉(zhuǎn)移到其他組織；拓寬經(jīng)費來源渠道，鼓勵多元化投資模式，規(guī)范有效地緩解學(xué)前教育經(jīng)費緊張的局面；引導(dǎo)市場競爭機制與社會志愿機制，通過鼓勵多元主體參與的方式，如發(fā)放教育劵、合同外包、政府補助、政府購買等，既保障教育公平又兼顧效率。

（二）完善供給運行機制

經(jīng)費不足是制約學(xué)前教育供給質(zhì)量的重要因素。換言之，學(xué)前教育的快速發(fā)展離不開學(xué)前教育經(jīng)費的投入保障。資本的逐利性導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展緩慢，教育資源分配不均的狀況無法得到有效緩解。為此，要健全與學(xué)前教育發(fā)展特點相適應(yīng)的財政經(jīng)費投入體系，明確各級政府財政預(yù)算中納入學(xué)前教育經(jīng)費的項目，并根據(jù)財政能力確定相應(yīng)的比例；制訂幼兒園辦學(xué)最低標準，明晰幼兒園辦學(xué)最低投入標準，大力發(fā)展普惠性幼兒園，切實緩解“入園難、入園貴”的問題；在目前各級政府財政經(jīng)費并不充裕的現(xiàn)實情況下，學(xué)前教育供給側(cè)改革應(yīng)當著力思考：在追求教育公平與質(zhì)量的同時如何提升財政供給效率，利用有限的經(jīng)費切實緩解“入園難、入園貴”問題，改變少數(shù)人享有多數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的現(xiàn)實狀況；學(xué)前教育經(jīng)費投入需要建立以政府財政投入為主的經(jīng)費投入機制，讓盡可能多的幼兒接受學(xué)前教育，構(gòu)建“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。單純依靠增加經(jīng)費投入并不能保證提高學(xué)前教育的供給質(zhì)量，還需要盡快完善政府、家長、社會等多方參與的成本分擔(dān)機制。完善學(xué)前教育財政管理制度對強化經(jīng)費有效投入具有重要作用。這不僅能夠監(jiān)控學(xué)前教育經(jīng)費投入方案和執(zhí)行情況，而且有利于經(jīng)費使用的制度化，保障資金投入使用的合理性和有效性。對于農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)盡快完善農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費投入體制，在強調(diào)政府對學(xué)前教育財政投入的基礎(chǔ)上，采用政府、家長和社會共同分擔(dān)的原則，各級財政應(yīng)安排一定比例的經(jīng)費用于發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，將供給干預(yù)與需求激勵相結(jié)合，特別是農(nóng)村貧困家庭兒童和殘疾兒童應(yīng)由政府承擔(dān)保教費。

（三）提升供給有效性

緩解當前學(xué)前教育供給不足的有效路徑便是提升其供給的有效性。這不能一蹴而就，而是一個循序漸進的過程。首先，加大對學(xué)前教育公益性與普惠性的宣傳力度，轉(zhuǎn)變多元供給主體對學(xué)前教育公益性認識不清或者漠視的觀念，尤其是要轉(zhuǎn)變政府人員的觀念。其次，進一步轉(zhuǎn)變政府規(guī)制理念為服務(wù)理念，增強引導(dǎo)和服務(wù)作用，充分發(fā)揮市場機制的作用，尋找政府與市場之間合作與競爭的平衡點。學(xué)前教育的公私合作供給模式涵蓋“建立環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營、民建公租，運行環(huán)節(jié)的購買學(xué)位、購買教師服務(wù)、發(fā)放教育券以及管理環(huán)節(jié)的委托管理、購買評估、購買培訓(xùn)等”［３］。再次，完善學(xué)前教育供給的相關(guān)法律法規(guī)。對學(xué)前教育公共服務(wù)的供給只有通過法律法規(guī)予以保障才能實現(xiàn)。呼喚已久的《學(xué)前教育法》尚在啟動階段，亟待各級地方政府制訂相應(yīng)的配套法規(guī)，加強自身服務(wù)意識，將學(xué)前教育納入政府整體工作規(guī)劃之中，細化各相關(guān)職能部門應(yīng)承擔(dān)的具體職責(zé)，規(guī)范管理學(xué)前教育市場。最后，健全評價制度。強化學(xué)前教育供給績效理念，建立服務(wù)型政府，在學(xué)前教育公共服務(wù)供給方面真正做到以公共需要為本，政府績效的衡量以效果為本。科學(xué)合理的供給評價體系的建立需要徹底實行行政管理體制改革，厘清政府各職能部門的職責(zé)，做到信息透明化管理，真正實現(xiàn)社會對政府供給績效的監(jiān)督和問責(zé)。只有構(gòu)建制度化的供給評價指標和評價體系，才能有效約束與激勵學(xué)前教育多元供給主體。只有將學(xué)前教育公共服務(wù)供給績效與“一主多元”供給主體的切身利益直接掛鉤，真正落實激勵措施，才能有效發(fā)揮供給績效評價的功能，進而緩解備受關(guān)注的學(xué)前教育日益嚴峻的供需矛盾。而建立并完善學(xué)前教育公共服務(wù)供給評價體系不但需要深化幼兒為本的服務(wù)理念，而且需要學(xué)前教育相關(guān)管理者的廣泛參與。

參考文獻：

［１］鄭益樂．“全面二孩”政策對我國學(xué)前教育資源供給的影響及建議［Ｊ］．教育科學(xué)，２０１６（６）：８６．

［２］龐麗娟，馮江英．學(xué)前教育公共服務(wù)分類與“一主多元”供給機制設(shè)計［Ｊ］．中國教育學(xué)刊，２０１４（７）：５．

［３］李輝．我國學(xué)前教育發(fā)展中的公私合作：模式與特點［Ｊ］．教育發(fā)展研究，２０１２（２０）：２２－２３．

作者:羅臘梅 胡秋夢 單位:重慶第二師范學(xué)院

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