學(xué)前教育是教育體系的重要構(gòu)成部分，提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)是政府的基本職能。政府購買學(xué)前教育服務(wù)旨在加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與公益的普惠性學(xué)前教育服務(wù)，有效緩解“入園難”“入園貴”等問題，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展。

（一）破解學(xué)前教育服務(wù)供需矛盾的需要

２１世紀(jì)以來，特別是２０１０年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》出臺(tái)后，各級(jí)政府大力發(fā)展學(xué)前教育，著力解決“入園難”的問題，學(xué)前教育普及程度大幅提高。２０１５年，全國在園兒童４２６４．８３萬人，其中民辦在園兒童２３０２．４４萬人，占比達(dá)５３．７％，學(xué)前教育毛入園率達(dá)７５．０％。［２］但隨著學(xué)前教育越來越受到人們的重視，以及二孩政策的放開，我國學(xué)前教育規(guī)模將不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０年）》提出的“基本普及學(xué)前教育”目標(biāo)任務(wù)面臨巨大挑戰(zhàn)。如不采取措施，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園，形成公辦幼兒園與民辦幼兒園共同發(fā)展的格局，越來越多的幼兒將無緣公平優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)，“入園難”矛盾將更加突出。當(dāng)前，民辦幼兒園為普及學(xué)前教育貢獻(xiàn)著重要力量，政府購買服務(wù)的方式可以有效整合現(xiàn)有公辦、民辦幼兒園教育資源，擴(kuò)大學(xué)前教育資源的基本覆蓋面，對解決當(dāng)前普惠性優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育短缺的矛盾有重要意義。

（二）保障學(xué)前教育服務(wù)公益性和普惠性的需要

教育是一項(xiàng)公益性質(zhì)的事業(yè)，政府發(fā)展學(xué)前教育只有堅(jiān)持公益性和普惠性原則，才能促進(jìn)學(xué)前教育沿著正確的方向發(fā)展，提高學(xué)前教育水平以滿足人們的需求。但民辦幼兒園大多有贏利性需求，公益性和普惠性不能依靠民辦學(xué)前教育服務(wù)市場來實(shí)現(xiàn)，市場規(guī)律遵循的是私人利益驅(qū)動(dòng)下平等交換的機(jī)制，即“按質(zhì)論價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。現(xiàn)實(shí)中，有些民辦幼兒園投資較大，辦學(xué)質(zhì)量高，但其收費(fèi)很高，出現(xiàn)“入園貴”現(xiàn)象；還有部分民辦幼兒園沒有達(dá)到辦園標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相應(yīng)的辦學(xué)資質(zhì)，特別是一些小規(guī)模家庭式民辦幼兒園缺乏一些基本的教學(xué)設(shè)施；辦學(xué)質(zhì)量較好、收費(fèi)合理的普惠性幼兒園因其高成本低回報(bào)的特點(diǎn)無法吸引資金投入，從而使符合公益性和普惠性原則的民辦幼兒園數(shù)量明顯不足。由于缺乏政府的支持和投入，民辦幼兒園很難提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。因此，政府通過向民辦園購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)和支持民辦園提供面向大眾、收費(fèi)合理、環(huán)境完備、師資可靠的普惠性服務(wù)，是維護(hù)學(xué)前教育的公益性和普惠性的有效途徑。如對自愿接受政府物價(jià)部門制定的“最高收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，并與轄區(qū)教育部門簽訂協(xié)議、接受辦園質(zhì)量評估的民辦幼兒園，以現(xiàn)金或代幣券的方式購買服務(wù)，給予民辦幼兒園一定比例的生均公用經(jīng)費(fèi)，或采用減免租金、提升教師待遇、撥付社保經(jīng)費(fèi)、派駐公辦教師等方式購買，引導(dǎo)和支持民辦園在辦園質(zhì)量和收費(fèi)水平上都向公辦園靠攏，從而保障學(xué)前教育的公益性和普惠性。

（三）創(chuàng)新學(xué)前教育服務(wù)提供方式的需要

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“加大政府購買公共服務(wù)力度”�！秶�民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”在這種背景和要求下，政府提供公共服務(wù)的方式便由政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府間接提供。從理論上講，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育服務(wù)，可由政府、市場或二者合作提供，但在不同提供主體間形成互補(bǔ)機(jī)制是公共產(chǎn)品供給的重要趨勢。由于人口在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布等方面快速變化，由此產(chǎn)生的各類學(xué)前教育需求也不斷變化。近些年出現(xiàn)學(xué)前教育資源供給不足、投入短缺等問題，主要原因在于過去政府對學(xué)前教育的科學(xué)性和重要性認(rèn)識(shí)不足，以及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足。在以市場為導(dǎo)向的改革背景下，購買服務(wù)作為一種新型的政府公共服務(wù)供給方式，具有特定的優(yōu)勢，既能解決當(dāng)前學(xué)前教育資源不足、“入園難”“入園貴”等問題，又能使政府根據(jù)學(xué)前教育需求變化狀況進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的良性競爭，形成多樣化的學(xué)前教育服務(wù)供給形式，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)。

三、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的探索實(shí)踐

（一）直接購買

購買學(xué)位。在當(dāng)?shù)毓�辦幼兒園資源供給嚴(yán)重不足的情況下，由政府向民辦幼兒園直接購買學(xué)位是一種常見的購買服務(wù)方式。購買學(xué)位政策通常遵循一定的行政程序，即政府對參與購買服務(wù)的民辦幼兒園的辦學(xué)資質(zhì)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出明確規(guī)定，再對提出申請的民辦幼兒園進(jìn)行評估與審核，擇優(yōu)選擇參與購買服務(wù)的民辦幼兒園，并簽訂購買學(xué)位合同。如四川省樂山市的市中區(qū)投入資金２５０萬元用于購買幼兒學(xué)位１０００個(gè)，經(jīng)過競標(biāo)和專家評審，由城區(qū)１８所民辦幼兒園承接這１０００個(gè)學(xué)位，保教費(fèi)收費(fèi)按中心城區(qū)同類同期公辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并接受教育部門評估。［３］在這種競爭性購買模式下，符合政府購買服務(wù)要求的民辦幼兒園并不都能獲得合同，從而提高財(cái)政資金效益，更好地實(shí)現(xiàn)增加學(xué)前教育資源供給，提升學(xué)前教育質(zhì)量等政策目的。分類補(bǔ)助。政府根據(jù)一定的政策標(biāo)準(zhǔn)對民辦幼兒園進(jìn)行補(bǔ)助是一種廣義層面的購買服務(wù)。通常來說，政府資助的是往公益性和普惠性方向發(fā)展的民辦幼兒園，并按照這一發(fā)展目標(biāo)，分類提出補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)和要求。此后，政府在民辦幼兒園提出申請的基礎(chǔ)上，審核批辦其獲得政府補(bǔ)助的資格。如廈門市對民辦幼兒園進(jìn)行等級(jí)評估，對執(zhí)行政府最高限價(jià)規(guī)定的民辦幼兒園按每生每月１００元、１５０元、２５０元和３５０元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，并規(guī)定民辦幼兒園每提升一個(gè)評估等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的，給予財(cái)政補(bǔ)助１０萬元。［４］還有些地市按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)興建幼兒園，建成后委托具有辦園資質(zhì)的民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦公益性和普惠性幼兒園，并每年給予生均補(bǔ)貼。與競爭性購買服務(wù)不同，民辦幼兒園獲得補(bǔ)助資格主要取決于自身?xiàng)l件能否達(dá)到政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求。

（二）間接購買

相比由政府直接向民辦幼兒園購買服務(wù)，間接購買主要指政府向符合條件的兒童家庭發(fā)放學(xué)前教育券，家長根據(jù)自身情況選擇幼兒園，政府憑教育券支付經(jīng)費(fèi)。如南京市對包括流動(dòng)人口子女在內(nèi)的適齡幼兒童，按照每人每年２０００元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放學(xué)前教育券。［５］通過發(fā)放學(xué)前教育券的間接購買方式，能夠增強(qiáng)受教育者自主選擇和監(jiān)督的權(quán)利，促使民辦幼兒園不斷提升辦學(xué)質(zhì)量，提供更多的優(yōu)質(zhì)低價(jià)的學(xué)前教育服務(wù)。但學(xué)前教育券在實(shí)施過程中能否實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)低價(jià)的目標(biāo)，還受到教育券面額標(biāo)準(zhǔn)、家長選擇能力水平，以及學(xué)前教育發(fā)展情況等多種因素限制。

四、政府購買學(xué)前教育的改革路徑

從目前各級(jí)政府購買學(xué)前教育服務(wù)的探索實(shí)踐看，購買學(xué)前教育服務(wù)制度的構(gòu)建還處于初始階段，政策制定與實(shí)施存在不少困難。在政府層面上，財(cái)政投入不足，購買學(xué)前教育服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)制度等不完善；在民辦幼兒園層面，能夠承接購買學(xué)前教育的民辦幼兒園總體實(shí)力不強(qiáng)，“質(zhì)”和“量”有待提高。為使政府購買學(xué)前教育服務(wù)更加規(guī)范化、制度化，提升政策效益，需從法律保障、體制建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任主體等方面提出改革路徑。

（一）健全政府購買學(xué)前教育服務(wù)的法律法規(guī)

政府購買學(xué)前教育服務(wù)是一項(xiàng)創(chuàng)新性政策，制定法律法規(guī)是進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)政府購買學(xué)前服務(wù)政策制定與實(shí)施的根本保障，［６］要從學(xué)前教育和政府購買服務(wù)兩方面完善法律體系，強(qiáng)化法律保障。從教育系統(tǒng)看，義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等相關(guān)法律都已頒布實(shí)施，而學(xué)前教育至今沒有全國性的法律，需加快立法進(jìn)程，就學(xué)前教育的性質(zhì)、政府職責(zé)、投入體制、管理體制、辦園模式等做出法律層面的規(guī)定，特別是要明確學(xué)前教育的公益性，明確經(jīng)費(fèi)保障，將學(xué)前教育納入我國基本公共服務(wù)體系，以適用于政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域。另外，我國２００２年頒布的《政府采購法》是目前涉及政府購買服務(wù)的最高法律，但并沒有細(xì)化到“教育服務(wù)”范疇，政府購買學(xué)前教育服務(wù)涉及的購買主體、購買對象、經(jīng)費(fèi)來源、評估機(jī)制等方面均無法可依，需進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)政府購買學(xué)前教育服務(wù)規(guī)范化和法制化。

（二）強(qiáng)化政府購買學(xué)前教育服務(wù)制度建設(shè)

公平、公正、公開是保障政府購買學(xué)前教育服務(wù)科學(xué)規(guī)范的制度基礎(chǔ)。為避免購買學(xué)前教育服務(wù)政策實(shí)施的隨意性和不穩(wěn)定性，政府部門要強(qiáng)化制度建設(shè)，為民辦幼兒園承接教育服務(wù)提供制度保障。首先，要遵循商品價(jià)值規(guī)律，建立科學(xué)合理的成本核算制度，提供學(xué)前教育服務(wù)的成本開支要充分體現(xiàn)在政府向民辦幼兒園購買服務(wù)的價(jià)格上，增強(qiáng)購買服務(wù)的吸引力。其次，要科學(xué)設(shè)計(jì)購買工作程序，明確政府購買學(xué)前教育服務(wù)的購買方式、項(xiàng)目內(nèi)容、評估指標(biāo)、責(zé)任分工、承接主體資質(zhì)、招投標(biāo)程序等，標(biāo)準(zhǔn)化管理整個(gè)購買服務(wù)的流程，提高購買服務(wù)的執(zhí)行力。最后，要主動(dòng)加強(qiáng)信息公開，暢通信息溝通渠道，主動(dòng)回應(yīng)公眾關(guān)切的購買服務(wù)內(nèi)容，提升增強(qiáng)政府的公信力。

（三）建立雙重的績效考核和監(jiān)督機(jī)制

績效考核和監(jiān)督是確保政府公共政策有效實(shí)施的重要手段。政府購買學(xué)前教育服務(wù)涉及教育、財(cái)政、審計(jì)等多個(gè)政府部門，以及家長（兒童）和民辦幼兒園的權(quán)益，要從政府和民辦幼兒園兩個(gè)層面建立績效考核和監(jiān)督機(jī)制。首先，政府部門要對購買學(xué)前教育服務(wù)政策實(shí)施進(jìn)行績效考核和監(jiān)督，依據(jù)職能分工，建立激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，考核評價(jià)政策實(shí)施效度、財(cái)政資金使用效益、服務(wù)受眾滿意度等。其次，要對承接政府購買服務(wù)的民辦幼兒園進(jìn)行考核評價(jià)，制定政府購買學(xué)前服務(wù)的監(jiān)管辦法，通過相關(guān)職能部門或第三方評估機(jī)制對民辦幼兒園提供的學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，做到“事前資格審核、事中過程監(jiān)督、事后總體考核”，確保民辦幼兒園提供學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量。最后，要發(fā)揮社會(huì)公眾對政府購買學(xué)前教育服務(wù)政策的監(jiān)督作用，積極吸納公眾的意見建議，更好地滿足公眾接受學(xué)前教育服務(wù)的需求。

（四）培育民辦幼兒園的公共責(zé)任意識(shí)

長期以來，我國對民辦幼兒園采取的是市場化管理原則，民辦幼兒園普遍缺乏承擔(dān)公共責(zé)任的意識(shí)。在政府購買學(xué)前教育服務(wù)的過程中，政府和民辦幼兒園通過契約建立合作關(guān)系，成為學(xué)前教育服務(wù)的購買方和提供方，使民辦幼兒園的社會(huì)性質(zhì)發(fā)生改變，成為社會(huì)基本公共服務(wù)的提供主體。新的社會(huì)身份要求民辦幼兒園增強(qiáng)公共責(zé)任意識(shí)，從以市場為導(dǎo)向辦園轉(zhuǎn)為發(fā)展公益性和普惠性的學(xué)前教育，以承擔(dān)公共責(zé)任的主體地位參與公共服務(wù)中。但這種市場化的公益行為與取得合理回報(bào)的矛盾需要政府進(jìn)一步引導(dǎo)與規(guī)范，在尊重民辦幼兒園取得合理回報(bào)的基礎(chǔ)上，科學(xué)核定購買服務(wù)的價(jià)格，明確民辦幼兒園獲取“回報(bào)”標(biāo)準(zhǔn)和要求，不斷引導(dǎo)民辦幼兒園提高公共責(zé)任意識(shí)。

作者：陳建超 單位：福建省教育科學(xué)研究所

參考文獻(xiàn)：

［１］周翠平．政府購買教育服務(wù)的內(nèi)涵、類型與展望［Ｊ］．全球教育展望，２０１０（８）：７２－７３．

［２］中華人民共和國教育部．２０１５年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［Ｒ］．２０１６－０７－０６．

［３］陳君．政府掏腰包２５０萬元購買民辦幼兒園學(xué)位１０００個(gè)［Ｎ］．四川日報(bào)，２０１５－０６－１６（０８）．

［４］廈門市教育局．廈門市民辦幼兒園評估管理辦法（廈教綜〔２０１４〕７號(hào)）［Ａ］．２０１４－０６－０９．

［５］南京市政府辦公廳．關(guān)于發(fā)放幼兒助學(xué)券的工作意見（試行）（寧政辦發(fā)〔２０１１〕４５號(hào)）［Ａ］．２０１１－１１－１５．

［６］龐麗娟，韓小雨．中國學(xué)前教育立法：思考與進(jìn)程［Ｊ］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），２０１０（５）：１４－１７．

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