摘要
為緩解學(xué)前教育供需矛盾,更好地為人民群眾提供公益性和普惠性學(xué)前教育服務(wù),各地不斷創(chuàng)新學(xué)前教育服務(wù)供給方式,積極開展政府購買學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)踐探索。但作為一種新的政策工作,政府購買學(xué)前教育服務(wù)還面臨不少實(shí)踐困難,只有深入分析政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)與困難,從法律保障、制度設(shè)計(jì)、責(zé)任主體等多維度提出改革路徑,才能真正提高政府購買學(xué)前教育服務(wù)供給的質(zhì)量與效益,促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞
政府購買;學(xué)前教育服務(wù);動(dòng)因;改革路徑
學(xué)前教育是社會(huì)公益事業(yè)的重要內(nèi)容。在當(dāng)前民辦幼兒園是學(xué)前教育服務(wù)重要供給主體的現(xiàn)實(shí)情況下,通過政府購買服務(wù)使民辦幼兒園也能提供普惠性學(xué)前教育服務(wù),是政府構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系,保障學(xué)前教育公益性和普惠性的有效途徑。作為一種政策工具,政府購買學(xué)前教育服務(wù)的類型,不僅取決于當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀,而且與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及政府管理模式密切相關(guān),因此在購買學(xué)前教育服務(wù)的路徑上有不同的改革探索。
一、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)涵
政府購買服務(wù)源自于西方國家對政府提供公共服務(wù)方式的變革,是指政府為節(jié)約行政成本,提高社會(huì)公共服務(wù),將原先由政府直接供給的公共社會(huì)服務(wù),改為采用公開招投標(biāo)或直接提供撥款等方式,向社會(huì)有資質(zhì)的組織或機(jī)構(gòu)購買對應(yīng)質(zhì)量和數(shù)量的社會(huì)公共服務(wù)。[1]目前,政府購買服務(wù)的方式呈現(xiàn)多樣化趨勢,配套監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和效益的法律法規(guī)也日益完善。政府購買學(xué)前教育服務(wù)指政府為擴(kuò)大學(xué)前教育服務(wù)供給,通過約定一定的服務(wù)質(zhì)量和資質(zhì),以契約合同的形式向民辦幼兒園購買學(xué)前教育服務(wù),并依據(jù)服務(wù)質(zhì)量評估結(jié)果,用政府資金支付相應(yīng)費(fèi)用。一般來說,學(xué)前教育政府購買服務(wù)領(lǐng)域包含購買主體、購買客體和服務(wù)內(nèi)容三個(gè)方面。其中,購買主體即各級(jí)政府;購買客體指能夠提供達(dá)到政府特定要求的各種民辦幼兒園;服務(wù)內(nèi)容指政府根據(jù)社會(huì)實(shí)際需求,要求民辦幼兒園提供一定標(biāo)準(zhǔn)的各類幼兒教育保育服務(wù)。與傳統(tǒng)的政府直接出資建設(shè)幼兒園的方式對比,政府購買學(xué)前教育服務(wù),尤其是以競價(jià)、競質(zhì)等方式擴(kuò)大學(xué)前教育供給,可以積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民辦幼兒園向普惠性學(xué)前教育方向發(fā)展,這不僅具有降低行政成本、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、保障教育公平等多方面社會(huì)效益,而且有利于滿足公眾多元的教育需求,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。在實(shí)踐中,政府購買學(xué)前教育服務(wù)可分為狹義和廣義兩個(gè)層面,且兩個(gè)層面相互融合、交互使用。狹義的政府購買學(xué)前教育服務(wù)指通過合同化管理或公開招投標(biāo)的模式購買服務(wù);廣義上則涵蓋所有以政府資金方式支持民辦幼兒園的管理活動(dòng),如項(xiàng)目補(bǔ)助、租金補(bǔ)貼、管理補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等。不管是從實(shí)際效果還是最初動(dòng)機(jī)來看,我國政府目前在購買學(xué)前教育服務(wù)的政策實(shí)踐中,盡管形式繁多,但都可以認(rèn)為是對民辦幼兒園的直接或間接的資金扶持。因此,本文所指的“政府購買學(xué)前教育服務(wù)”為廣義的購買服務(wù),涵蓋政府為擴(kuò)大學(xué)前教育供給,對民辦幼兒園所有的管理資金扶持。
二、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的主要?jiǎng)右?/strong>
學(xué)前教育是教育體系的重要構(gòu)成部分,提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)是政府的基本職能。政府購買學(xué)前教育服務(wù)旨在加快轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式,引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與公益的普惠性學(xué)前教育服務(wù),有效緩解“入園難”“入園貴”等問題,促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展。
(一)破解學(xué)前教育服務(wù)供需矛盾的需要
21世紀(jì)以來,特別是2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》出臺(tái)后,各級(jí)政府大力發(fā)展學(xué)前教育,著力解決“入園難”的問題,學(xué)前教育普及程度大幅提高。2015年,全國在園兒童4264.83萬人,其中民辦在園兒童2302.44萬人,占比達(dá)53.7%,學(xué)前教育毛入園率達(dá)75.0%。[2]但隨著學(xué)前教育越來越受到人們的重視,以及二孩政策的放開,我國學(xué)前教育規(guī)模將不斷擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出的“基本普及學(xué)前教育”目標(biāo)任務(wù)面臨巨大挑戰(zhàn)。如不采取措施,鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園,形成公辦幼兒園與民辦幼兒園共同發(fā)展的格局,越來越多的幼兒將無緣公平優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù),“入園難”矛盾將更加突出。當(dāng)前,民辦幼兒園為普及學(xué)前教育貢獻(xiàn)著重要力量,政府購買服務(wù)的方式可以有效整合現(xiàn)有公辦、民辦幼兒園教育資源,擴(kuò)大學(xué)前教育資源的基本覆蓋面,對解決當(dāng)前普惠性優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育短缺的矛盾有重要意義。
(二)保障學(xué)前教育服務(wù)公益性和普惠性的需要
教育是一項(xiàng)公益性質(zhì)的事業(yè),政府發(fā)展學(xué)前教育只有堅(jiān)持公益性和普惠性原則,才能促進(jìn)學(xué)前教育沿著正確的方向發(fā)展,提高學(xué)前教育水平以滿足人們的需求。但民辦幼兒園大多有贏利性需求,公益性和普惠性不能依靠民辦學(xué)前教育服務(wù)市場來實(shí)現(xiàn),市場規(guī)律遵循的是私人利益驅(qū)動(dòng)下平等交換的機(jī)制,即“按質(zhì)論價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。現(xiàn)實(shí)中,有些民辦幼兒園投資較大,辦學(xué)質(zhì)量高,但其收費(fèi)很高,出現(xiàn)“入園貴”現(xiàn)象;還有部分民辦幼兒園沒有達(dá)到辦園標(biāo)準(zhǔn),缺乏相應(yīng)的辦學(xué)資質(zhì),特別是一些小規(guī)模家庭式民辦幼兒園缺乏一些基本的教學(xué)設(shè)施;辦學(xué)質(zhì)量較好、收費(fèi)合理的普惠性幼兒園因其高成本低回報(bào)的特點(diǎn)無法吸引資金投入,從而使符合公益性和普惠性原則的民辦幼兒園數(shù)量明顯不足。由于缺乏政府的支持和投入,民辦幼兒園很難提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。因此,政府通過向民辦園購買服務(wù)的方式,引導(dǎo)和支持民辦園提供面向大眾、收費(fèi)合理、環(huán)境完備、師資可靠的普惠性服務(wù),是維護(hù)學(xué)前教育的公益性和普惠性的有效途徑。如對自愿接受政府物價(jià)部門制定的“最高收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”,并與轄區(qū)教育部門簽訂協(xié)議、接受辦園質(zhì)量評估的民辦幼兒園,以現(xiàn)金或代幣券的方式購買服務(wù),給予民辦幼兒園一定比例的生均公用經(jīng)費(fèi),或采用減免租金、提升教師待遇、撥付社保經(jīng)費(fèi)、派駐公辦教師等方式購買,引導(dǎo)和支持民辦園在辦園質(zhì)量和收費(fèi)水平上都向公辦園靠攏,從而保障學(xué)前教育的公益性和普惠性。
(三)創(chuàng)新學(xué)前教育服務(wù)提供方式的需要
黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“加大政府購買公共服務(wù)力度”!秶窠(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出:“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。推動(dòng)供給方式多元化,能由政府購買服務(wù)提供的,政府不再直接承辦;能由政府和社會(huì)資本合作提供的,廣泛吸引社會(huì)資本參與。”在這種背景和要求下,政府提供公共服務(wù)的方式便由政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎g接提供。從理論上講,作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育服務(wù),可由政府、市場或二者合作提供,但在不同提供主體間形成互補(bǔ)機(jī)制是公共產(chǎn)品供給的重要趨勢。由于人口在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布等方面快速變化,由此產(chǎn)生的各類學(xué)前教育需求也不斷變化。近些年出現(xiàn)學(xué)前教育資源供給不足、投入短缺等問題,主要原因在于過去政府對學(xué)前教育的科學(xué)性和重要性認(rèn)識(shí)不足,以及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足。在以市場為導(dǎo)向的改革背景下,購買服務(wù)作為一種新型的政府公共服務(wù)供給方式,具有特定的優(yōu)勢,既能解決當(dāng)前學(xué)前教育資源不足、“入園難”“入園貴”等問題,又能使政府根據(jù)學(xué)前教育需求變化狀況進(jìn)行調(diào)整,促進(jìn)公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的良性競爭,形成多樣化的學(xué)前教育服務(wù)供給形式,為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)。
三、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的探索實(shí)踐
(一)直接購買
購買學(xué)位。在當(dāng)?shù)毓k幼兒園資源供給嚴(yán)重不足的情況下,由政府向民辦幼兒園直接購買學(xué)位是一種常見的購買服務(wù)方式。購買學(xué)位政策通常遵循一定的行政程序,即政府對參與購買服務(wù)的民辦幼兒園的辦學(xué)資質(zhì)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出明確規(guī)定,再對提出申請的民辦幼兒園進(jìn)行評估與審核,擇優(yōu)選擇參與購買服務(wù)的民辦幼兒園,并簽訂購買學(xué)位合同。如四川省樂山市的市中區(qū)投入資金250萬元用于購買幼兒學(xué)位1000個(gè),經(jīng)過競標(biāo)和專家評審,由城區(qū)18所民辦幼兒園承接這1000個(gè)學(xué)位,保教費(fèi)收費(fèi)按中心城區(qū)同類同期公辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,并接受教育部門評估。[3]在這種競爭性購買模式下,符合政府購買服務(wù)要求的民辦幼兒園并不都能獲得合同,從而提高財(cái)政資金效益,更好地實(shí)現(xiàn)增加學(xué)前教育資源供給,提升學(xué)前教育質(zhì)量等政策目的。分類補(bǔ)助。政府根據(jù)一定的政策標(biāo)準(zhǔn)對民辦幼兒園進(jìn)行補(bǔ)助是一種廣義層面的購買服務(wù)。通常來說,政府資助的是往公益性和普惠性方向發(fā)展的民辦幼兒園,并按照這一發(fā)展目標(biāo),分類提出補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)和要求。此后,政府在民辦幼兒園提出申請的基礎(chǔ)上,審核批辦其獲得政府補(bǔ)助的資格。如廈門市對民辦幼兒園進(jìn)行等級(jí)評估,對執(zhí)行政府最高限價(jià)規(guī)定的民辦幼兒園按每生每月100元、150元、250元和350元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助,并規(guī)定民辦幼兒園每提升一個(gè)評估等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的,給予財(cái)政補(bǔ)助10萬元。[4]還有些地市按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)興建幼兒園,建成后委托具有辦園資質(zhì)的民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦公益性和普惠性幼兒園,并每年給予生均補(bǔ)貼。與競爭性購買服務(wù)不同,民辦幼兒園獲得補(bǔ)助資格主要取決于自身?xiàng)l件能否達(dá)到政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求。
(二)間接購買
相比由政府直接向民辦幼兒園購買服務(wù),間接購買主要指政府向符合條件的兒童家庭發(fā)放學(xué)前教育券,家長根據(jù)自身情況選擇幼兒園,政府憑教育券支付經(jīng)費(fèi)。如南京市對包括流動(dòng)人口子女在內(nèi)的適齡幼兒童,按照每人每年2000元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放學(xué)前教育券。[5]通過發(fā)放學(xué)前教育券的間接購買方式,能夠增強(qiáng)受教育者自主選擇和監(jiān)督的權(quán)利,促使民辦幼兒園不斷提升辦學(xué)質(zhì)量,提供更多的優(yōu)質(zhì)低價(jià)的學(xué)前教育服務(wù)。但學(xué)前教育券在實(shí)施過程中能否實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)低價(jià)的目標(biāo),還受到教育券面額標(biāo)準(zhǔn)、家長選擇能力水平,以及學(xué)前教育發(fā)展情況等多種因素限制。
四、政府購買學(xué)前教育的改革路徑
從目前各級(jí)政府購買學(xué)前教育服務(wù)的探索實(shí)踐看,購買學(xué)前教育服務(wù)制度的構(gòu)建還處于初始階段,政策制定與實(shí)施存在不少困難。在政府層面上,財(cái)政投入不足,購買學(xué)前教育服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)制度等不完善;在民辦幼兒園層面,能夠承接購買學(xué)前教育的民辦幼兒園總體實(shí)力不強(qiáng),“質(zhì)”和“量”有待提高。為使政府購買學(xué)前教育服務(wù)更加規(guī)范化、制度化,提升政策效益,需從法律保障、體制建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任主體等方面提出改革路徑。
(一)健全政府購買學(xué)前教育服務(wù)的法律法規(guī)
政府購買學(xué)前教育服務(wù)是一項(xiàng)創(chuàng)新性政策,制定法律法規(guī)是進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)政府購買學(xué)前服務(wù)政策制定與實(shí)施的根本保障,[6]要從學(xué)前教育和政府購買服務(wù)兩方面完善法律體系,強(qiáng)化法律保障。從教育系統(tǒng)看,義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等相關(guān)法律都已頒布實(shí)施,而學(xué)前教育至今沒有全國性的法律,需加快立法進(jìn)程,就學(xué)前教育的性質(zhì)、政府職責(zé)、投入體制、管理體制、辦園模式等做出法律層面的規(guī)定,特別是要明確學(xué)前教育的公益性,明確經(jīng)費(fèi)保障,將學(xué)前教育納入我國基本公共服務(wù)體系,以適用于政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域。另外,我國2002年頒布的《政府采購法》是目前涉及政府購買服務(wù)的最高法律,但并沒有細(xì)化到“教育服務(wù)”范疇,政府購買學(xué)前教育服務(wù)涉及的購買主體、購買對象、經(jīng)費(fèi)來源、評估機(jī)制等方面均無法可依,需進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī),推進(jìn)政府購買學(xué)前教育服務(wù)規(guī)范化和法制化。
(二)強(qiáng)化政府購買學(xué)前教育服務(wù)制度建設(shè)
公平、公正、公開是保障政府購買學(xué)前教育服務(wù)科學(xué)規(guī)范的制度基礎(chǔ)。為避免購買學(xué)前教育服務(wù)政策實(shí)施的隨意性和不穩(wěn)定性,政府部門要強(qiáng)化制度建設(shè),為民辦幼兒園承接教育服務(wù)提供制度保障。首先,要遵循商品價(jià)值規(guī)律,建立科學(xué)合理的成本核算制度,提供學(xué)前教育服務(wù)的成本開支要充分體現(xiàn)在政府向民辦幼兒園購買服務(wù)的價(jià)格上,增強(qiáng)購買服務(wù)的吸引力。其次,要科學(xué)設(shè)計(jì)購買工作程序,明確政府購買學(xué)前教育服務(wù)的購買方式、項(xiàng)目內(nèi)容、評估指標(biāo)、責(zé)任分工、承接主體資質(zhì)、招投標(biāo)程序等,標(biāo)準(zhǔn)化管理整個(gè)購買服務(wù)的流程,提高購買服務(wù)的執(zhí)行力。最后,要主動(dòng)加強(qiáng)信息公開,暢通信息溝通渠道,主動(dòng)回應(yīng)公眾關(guān)切的購買服務(wù)內(nèi)容,提升增強(qiáng)政府的公信力。
(三)建立雙重的績效考核和監(jiān)督機(jī)制
績效考核和監(jiān)督是確保政府公共政策有效實(shí)施的重要手段。政府購買學(xué)前教育服務(wù)涉及教育、財(cái)政、審計(jì)等多個(gè)政府部門,以及家長(兒童)和民辦幼兒園的權(quán)益,要從政府和民辦幼兒園兩個(gè)層面建立績效考核和監(jiān)督機(jī)制。首先,政府部門要對購買學(xué)前教育服務(wù)政策實(shí)施進(jìn)行績效考核和監(jiān)督,依據(jù)職能分工,建立激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制,考核評價(jià)政策實(shí)施效度、財(cái)政資金使用效益、服務(wù)受眾滿意度等。其次,要對承接政府購買服務(wù)的民辦幼兒園進(jìn)行考核評價(jià),制定政府購買學(xué)前服務(wù)的監(jiān)管辦法,通過相關(guān)職能部門或第三方評估機(jī)制對民辦幼兒園提供的學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核,做到“事前資格審核、事中過程監(jiān)督、事后總體考核”,確保民辦幼兒園提供學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量。最后,要發(fā)揮社會(huì)公眾對政府購買學(xué)前教育服務(wù)政策的監(jiān)督作用,積極吸納公眾的意見建議,更好地滿足公眾接受學(xué)前教育服務(wù)的需求。
(四)培育民辦幼兒園的公共責(zé)任意識(shí)
長期以來,我國對民辦幼兒園采取的是市場化管理原則,民辦幼兒園普遍缺乏承擔(dān)公共責(zé)任的意識(shí)。在政府購買學(xué)前教育服務(wù)的過程中,政府和民辦幼兒園通過契約建立合作關(guān)系,成為學(xué)前教育服務(wù)的購買方和提供方,使民辦幼兒園的社會(huì)性質(zhì)發(fā)生改變,成為社會(huì)基本公共服務(wù)的提供主體。新的社會(huì)身份要求民辦幼兒園增強(qiáng)公共責(zé)任意識(shí),從以市場為導(dǎo)向辦園轉(zhuǎn)為發(fā)展公益性和普惠性的學(xué)前教育,以承擔(dān)公共責(zé)任的主體地位參與公共服務(wù)中。但這種市場化的公益行為與取得合理回報(bào)的矛盾需要政府進(jìn)一步引導(dǎo)與規(guī)范,在尊重民辦幼兒園取得合理回報(bào)的基礎(chǔ)上,科學(xué)核定購買服務(wù)的價(jià)格,明確民辦幼兒園獲取“回報(bào)”標(biāo)準(zhǔn)和要求,不斷引導(dǎo)民辦幼兒園提高公共責(zé)任意識(shí)。
作者:陳建超 單位:福建省教育科學(xué)研究所
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